顧爾德專欄：在野強推國情咨文是開錯藥單

總統與國會改選結果出爐後，在野黨宣稱賴清德成了「雙少數總統」，一方面總統選舉得票未過半，另一方面國會席次也非最多，因此執政正當性不足。在這種情況下，在野黨主張讓國會成為政治決策中心，要任命在野黨為閣揆，而且總統要到立法院報告，並接受一問一答的質詢。政治學者吳玉山也強調，「雙少數」影響政府合法性，因此總統建立新內閣時，要向國會提出信任投票，以求國會同意。

在野主張若不合憲　賴清德不需服從

的確，民進黨國會席次未過半會讓賴清德政權施政艱辛，賴清德到底該怎麼因應？一方面他得權衡政治現實進行折衝，例如即將舉行的國會議長選舉和在野黨合作，或者閣揆找在野黨人士擔任，這都是可能選項之一；但另一方面，不論進行何種政治操作都必須合法、合憲；反之不合法、不合憲的事，不論在野黨多麼強力主張，賴清德都毋需被迫順從。



總統得票未過半，在三足鼎立的選舉中是常態。如果在野黨認為這樣選出來的總統民意基礎不足，那就去修憲，明文總統選舉得票未過半必須進行第二輪投票。否則就沒有權力質疑賴清德40％得票率的正當性。

至於國會不過半下籌組內閣以及總統國情報告，投票前國民黨副總統候選人趙少康說，他若當選一定要推動內閣制，「如果一年內沒推動，我正式宣布，我副總統辭職不幹」；總統候選人侯友宜則說若當選總統，一定會依照《憲法》到立法院做國情咨文報告，讓全國民眾知道總統會把國家帶到哪裡去。

推內閣制就要修憲　過程難如登天

趙少康想推內閣制也就只有修憲一途，而依《憲法》規定的修憲門檻──全體委員四分之三出席、出席委員四分之三同意，之後還得經過公投通過──在三黨不過半的情況下想改成內閣制難如登天。更何況，內閣制也不見得是藍營共識，例如前總統馬英九就主張總統制，希望把行政院併入總統府，總統每年兩次到立院進行施政報告，對立法院負責。

如果沒修憲，依台灣現行制度不是趙少康主張的內閣制，也非馬英九想要的總統制，而是半總統制。在現行憲政體制下，行政院長就是由總統提名，無需國會投票同意。若要總統或新閣揆請國會對新內閣進行信任投票並不合憲。當然，在野黨可以在新閣揆一上任、就冒著國會被解散的風險發動不信任投票，但即國會多數發動不信任投票，也是在行使倒閣權而非組閣權，倒閣之後還是由總統任命閣揆組閣。



至於總統到立法院報告是合憲、合法的，但為什麼在2000年第六次修憲、增列立法院聽取總統國情報告後，從來沒有總統去報告過？

總統到立法院報告的法源是《憲法增修條文》第4條第3項 「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」以及《立法院職權行使》第15-1條「依中華民國憲法增修條文第4條第3項規定，立法院得於每年集會時，聽取總統國情報告。」要注意的是，這兩個條文都是用「得」，所以決定權是在立法院。

想一問一答質詢總統　立院要先修法

馬英九總統任內，2012年立法院曾針對是否邀請他進行國情報告舉行朝野協商，一旦達成協議，馬英九會是首位赴立法院做國情報告的總統。結果協商破滅，因為在野的民進黨和台聯要求馬英九報告後，要接受立委一問一答接的質詢，國民黨不同意這一點因此破局。

其實2008年修訂的《立法院職權行使》第15-4條規定，「立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出問題。」「就前項委員發言，經總統同意時，得綜合再做補充報告。」這說明了除非立法院自己先修法，否則立委不能一問一答質詢，總統也不見得要回應立委發言。而且立委發言紀錄也只是彙整後「送請總統參考」，總統也不用照辦。



2012年執政黨立委不想讓總統在立法院被刁難受辱而讓朝野破局，而2015年馬習會後，馬英九原有意赴立法院報告，在野黨則不想為馬習會背書而反對。到了蔡英文執政時，在野黨也曾主張她要來立法院為萊豬進口問題報告，但是在民進黨保駕護航下提案沒能通過。

從制度的設計看，總統到立法院做國情報告不是在向立法院負責，也不用「答詢」，而「綜合補充報告」，這個規定應該是沿續前總統李登輝的作風。1992年修憲明訂「國民大會集會時，得聽取總統國情報告」後，李登輝就每年向國民大會提出國情報告，到了1996年總統直選後，他依然仍維持慣例進行國情報告，並在會後聽取國大代表建言，同時做出「綜合答覆」。

美國總統僅對國會進行「告知」

如果看總統制的美國以及半總統制的法國的總統國情咨文，連「綜合答覆」都沒有，報告的目的更不是要向國會負責。

以美國為例，建國之初《憲法》第二條第三節就規定：總統「應經常向國會報告聯邦的情況，並向國會提出他認為必要和適當的措施，供其考慮。」（He shall from time to time give to the Congress Information of the State of the Union, and recommend to their Consideration such Measures as he shall judge necessary and expedient）。 上述條文中文取自美國在台協會官網資料，但從英文字面看，只是對國會進行「告知」和「建議」。1790年，首任總統華盛頓（George Washington）在臨時首都紐約向國會發表《年度報告》（Annual Message），繼任者亞當斯（John Adms）也延續此慣例。而報告的內容，多是在要求國會該通過哪些議案，而不是向國會「稟報」自己的施政。

但是到了第三任總統傑弗遜（Thomas Jefferson）卻取消了口頭報告，而改取書面報告。他不去國會報告並非擔心到國會被質詢、受辱，更不是鄙視國會；相反的，他是覺得這種報告有如君主對立法機構進行的御座致辭（Speech from the Throne）。卸座致辭是議會開議時，君王透過演講要求立法機構要把哪些議程優先處理，以配合君王設定的國家目標──雖然是君主立憲國家，君王地位還是高於議員。之後1百多年美國的國會報告都維持書面進行，而且內容多是要求國會要推動哪些議案。直到1913年威爾森總統（Woodrow Wilson）才恢復口頭報告。

在美國被視為總統宣傳工具

威爾森也不是為了表現出對國會負責而親自赴國會報告，而是透過這個動作向人民和國會展現總統做為國家領導人的姿態。就在這個時候，美國也進入大眾媒體革命時代。20世紀初報紙的影響力正處於鼎盛，而1920年代美國也進入收音機的黃金年代（Golden Age of Radio）, 1922年哈定（Warren Harding）總統首次透過有限範圍的廣播發表國情咨文，隔年柯立芝（Calvin Coolidge）的演講在全國各地都收聽得到。到了1936年小羅斯福（FDR）總統，首度用「國情咨文」（State of the Union）這個名詞取代《年度國會報告》（the President's Annual Message to Congress），更第一次把國情報告安排在晚間舉行，目的就是讓更多民眾聽到他的演說。從此國情咨文成了總統向民眾宣傳訴求的重要工具。



半總統制的法國也是一樣。戴高樂（Charles de Gaulle）總統創建第五共和，是為矯正當時國會多黨林立下的不穩定的內閣制。戴高樂一再強調，政府的正當性是來自於總統而非國會。

法國曾立法禁止總統赴國會報告

19世紀末，法國國會多數黨擔心總統藉國會報告會爭取民心以反制國會，於是立法禁止總統到國會報告，僅能由閣員代表赴國會宣讀總統的書面報告。直到2008年，薩柯奇（Nicolas Sarközy）總統修憲，授權總統在特殊時期可以自由決定是否向國會聯席會演說，而且會議是在凡爾賽宮舉行，演說中議員不得有任何干擾；演說後隨即離場並不接受議員質詢，議員在總統離開後可就咨文進行辯論，但不能做成決議。

馬克宏（Emmanuel Macron）2017年成為法國史上最年輕的總統，7月他召集國會兩院在凡爾賽宮舉行聯席會議，發表演說提出施政願景，時間早於總理菲利普（Edouard Philippe）向國會提出施政綱領早一天。馬克宏這個舉動讓左派政黨「不屈法國」（France Unbowed）黨魁梅蘭雄（Jean-Luc Melenchon）批評「總統君主政體的法老面貌已逾越分際」。菲利普在向國會提出施政綱領後舉行信任投票，順利通過。但台灣的憲法沒有像法國一樣的信任投票制度設計，賴清德政府也無從憑空創設一個信任投票，前述吳玉山的建議也無從實行。而高修憲門檻幾乎不可能實現這個制度。

賴清德若報告不答詢　在野立委只能唱獨腳戲

不論美國總統制、法國半總統制，總統都不是藉國情咨文向國會表示負責，更沒有義務接受國會質詢；總統是藉演說向國會以及全國人民進行宣傳、展現他的統治地位。如今，台灣立法院想藉總統國情報告向新任總統下馬威，根本開錯處方，既違法又違憲，到時候賴清德不願答詢，在野議員只能唱獨腳戲、自取其辱，更讓國會再度空轉。

作者為資深新聞工作者、專欄作家