【農電衝突3-1】「低地力」農地做綠能發展區　缺乏配套恐重演國土浩劫

為達到2025年太陽光電20GW目標，經濟部欲劃設「綠能發展區」，內政部在今年6月中已配合修法鬆綁《非都市土地使用管制規則》，藉以推動在「低地力」的農牧用地設置，但是過去的農電衝突，殷鑑不遠，「低地力」真能避免重蹈覆轍，或是開啟農電衝突的新亂象？

今年（2023）6月中，內政部預告修正《非都市土地使用管制規則》，放寬農牧用地使用限制，配合經濟部的「綠能發展區」專區規劃，計畫打造免結合農漁經營、不受用地變更面積限制、申請程序簡便的光電專區。

政府對外說明，「綠能發展區」目標是在低生產力的農地設置，案場預定地長期地層下陷、土壤鹽化、水源不穩定、土壤排水不易、容易淹水、長期荒廢等條件才會被認定為低地力地區，但是已曝光欲優先推動的台17線以西沿海鄉鎮，包括彰化縣大城鄉339公頃、雲林縣口湖鄉120公頃、四湖鄉230公頃、台西鄉236.7公頃等區域，引發地方首長及在地居民的強烈反彈。

外傳口湖鄉被劃設進入低地力的梧北、梧南地區120公頃農地，雲林縣政府在今年下半年還特別邀請能源局等單位實勘，證明約8成農地仍有實際耕作，並非「低地力」農地。大城約有近9成土地屬優良農業環境區，也逾8成正做農用，卻同樣被列為「低地力」農地同樣引發強烈反彈。



光電與農地爭地的矛盾衝突　不斷上演

這些光電與農地爭地的矛盾場景，似曾相似，只是不斷換個名義重新上演，根源在於政府配套機制與溝通都一直未完備。

因此，今年6月有超過80名學者專家連署聲明，呼籲政府建立明確的綠能發展區位劃設原則與總量管理、以科學證據為本，計畫引導綠能發展區劃設、訂定光電案場設計與營運管理規範、及落實既有光電案場社會與環境責任及資訊揭露。

回顧這些年地面光電政策推動歷程，政府曾進行多次的區位盤點，各部門陸續盤點釋出綠能開發的閒置空間，實際推動卻出現許多問題與爭議，例如埤塘與鹽田因涉及候鳥重要棲地而煞車；「假種田、真種電」，綠電設施喧賓奪主、掠奪農地資源；2020年農委會關閉2公頃以下農地變更種電，改以漁電共生為地面型光電推動重點，卻衍生承租魚塭的漁民生計受到影響的衝突爭議。



地球公民基金會去年（2022）開始針對苗栗、花蓮及台南等3縣市的農地光電案場展開田野調查，剖析各地農地光電發生的爭議，在最近提出《共享日光：檢討地面光電與生態、森林、農漁業的共生對策》報告，點出3個問題：一是鬆綁土地使用管制，卻缺乏完善配套與規劃的光電政策；二是保育法規的缺漏讓保育主管機關難以發揮相關權責，把關光電造成的生態衝擊；三是缺乏長期且具有問題意識的研究調查，提供光電選址強而有力的實證資料。

在苗栗部分，因為是保育類動物石虎的重要棲息地，苗栗縣政府有建立生態審查機制，但是地球公民基金會議題部專員梁聖岳指出，苗栗通過的110個2公頃以下的光電案場，儘管面積越小對環境衝擊越小，然而若是在一定範圍內累積過多小面積案場，反而對地景有過度切割，造成景觀及棲地破碎等疑慮，必須評估各個小面積案場累加的效應對環境造成的壓力是否無法承載。

地球公民團隊現勘西湖鄉高埔地區一處1公頃多已併聯的案場，該案場雖然沒有使用除草劑，但似乎也沒有案場土壤的管理作為，在坡面上則有雨水沖蝕後所形成的深溝。從地景尺度觀之，案場周圍鑲嵌著零星的農地與綿延的次森林，為大面積完整棲地，卻因設置光電板使連續的地景斷裂。

苗栗的光電開發，梁聖岳認為，應先提出針對苗栗縣整體的石虎關聯族群調查，才能真正篩選出低衝擊的區位，並且透過光電總量管制的措施，防止棲地大量流失與破碎化。而總量的訂定的則需要調查石虎需要多少棲地進行覓食、繁殖、躲避天敵等需求，才能制定合理條件。



欠缺對話的前車之鑑　阻斷光電與社區共榮

台南市是目前光電裝置容量最多的縣市，梁聖岳分析，除了豐沛的日照條件，台南市七股、將軍、北門一帶，擁有大面積的國有土地與持份較單純的私人土地，成為光電進駐的首選，但是台南同樣也是候鳥過境遷徙的熱區，也是國內重要的養殖水產產地，也使得光電與生態、農漁業發展的綠色衝突課題上演。

地球公民實勘台南七股等沿海地區的案場，其中有的光電板下方的水池佈滿綠藻並發出味道，也有業者為了抑制雜草爬上案場，在圍籬周圍噴灑除草劑，有的建物廢棄物散落在池邊。

梁聖岳說，台南七股最大爭議是許多光電業者因缺乏與地方不同產業與利害關係人溝通，產生許多衝突，造成地方社會關係對立，最大衝突是養殖漁民可能失去的工作權益。此外，鳥類選擇七股作為棲地是長久累積下來的結果，難以降低光電造成的影響，在光電發展的壓力之下，將來如何進行總量管制及區位設計，是七股難以迴避的生態課題。



相較於台南市政府的積極推動光電設置，梁聖岳認為花蓮縣政府則較為消極，不過，包括國有財產署與台糖土地在內，在鳳林鎮可規劃作為光電面積將超過2000公頃，而砍樹種電一直是地面型光電發展的敏感神經。

地球公民實際勘查花蓮2000多公頃平地造林情況，可以了解其中存在著不同樣態，從林相完整、樹木成蔭，到缺乏撫育成為草原，甚至被外來種銀合歡大量入侵的林地。如果全部森林只採取一種策略，全數保留或全數砍伐，不把同森林的樣態混為一談，並不能有效地讓如此大面積的土地發揮最大的減碳效益及生態系功能。

梁聖岳說，根據田野調查，可以發現中央與地方政府對於地面型光電治理，從申設流程到區位選址欠缺明確的原則；台南光電大量集中在七股，凸顯出光電的推動與配置，欠缺整體環境的系統評估，與合於比例的空間配置，更欠缺跨部門政策對話與配套措施；審查光電開發，欠缺明確的保育法規可依循，提不出對應光電政策的生態保育措施；政策前期未落實資訊公開及利害關係人溝通，導致社會多元價值欠缺對話，阻斷光電與社區共榮的可能性發展。

也因此，當政府提出「綠能發展區」，環團呼籲要記取前車之鑑，透過社會各界充分討論、評估及規劃的專區來引導光電設置，把規劃的圖資讓關心此事的民眾與公民團體閱覽，並且保留討論與修正的空間。此外，減少遍地種電現象也能同時降低建置升壓站、饋線等成本，經過科學篩選的區位，有助於減少社會溝通成本，讓在地、多元的發展想像參與土地利用與淨零轉型藍圖中，才能避免當前許多檯面上的衝突，讓政策推動更加順利。

農業部表明立場　有農民要耕種就不能劃入綠能發展區

對此，能源署長游振偉強調，綠能發展區是示範區概念，是看到過去光電的土地開發，比較缺乏政府介入的力量，讓民間自己整合土地進行開發產生的一些問題，因此由政府主導綠能專區，由上而下的規劃，透過遴選機制，選出優良廠商，藉此讓老化的農村社區有經濟再生機會，「過去政府這一點做得比較少，希望接下來透過這樣的機制，讓有限的國土能好好利用。」

在程序部分，游振偉解釋是「由上而下展開對話，由下而上民意溝通」，農業部先盤點地力不佳 ，先從土地生產力比較低落的最大空間，排除掉環境敏感區後再進到在地溝通的程序，溝通完確認具體空間範圍後再遴選優良廠商。



能源署光電組長林文信說明，目前光電開發過程中，業者只知整合土地，卻不清楚土地開發如何影響生態發展；開發利益也多被地方掮客及頭人拿走，難以與地方共享。專區開發是希望藉「行政契約」模式，要求業者提出明確回饋機制、對案場進行長期監控及除役規劃、在景觀上減少對聚落的衝擊、尊重地方意見等，「建立光電開發的典範」。

內政部國土管理署國土計畫組組組長蘇崇哲指出，《非都》修法放寬光電開發，會再經過內政部討論、確認沒有疑義後，才會正式實施，國土署也會儘快提供經濟部開發劃設的參考原則。2025年《國土法》實施後，內政部也會將光電開發納入國土規劃體系，可以用圖資等方式制定自然生態、環境、農業行為等條件，協助排除不利開發區，加強公眾溝通，表達對各場址開發光電的意見。

究竟什麼樣的農地會被劃入？農業部資源永續利用司副司長王玉真強調「農業部門一定是以農業為主體，思考如何結合綠能」，透過國土利用調查資料，各種來源條件絕對不是無中生有，是可以框架、可以認同，自然環境相對比較不利，篩選出嚴重地層下陷、土壤排水不佳、易淹水、或近5年沒有產業輔導資源投入的地區，盤點農業經營較困難的地段。

王玉真強調，農業部的立場是綠能發展區「不可把光電跟農業參雜在一起」，不是所有地主、農民願意做這結合，只要土地仍有農業使用，農民仍有耕作意願，就不能框架到綠能發展區，未來與發展區相鄰部分也需有緩衝隔離，避免「農電夾雜」、造成農地破碎化。



成功大學都市計劃學系教授趙子元認為，過去台灣的再生能源開發政策不斷調整，光電開發缺乏計畫引導，僅由市場供需決定，導致亂象不斷，包括學界、環團最關心是，有無我們無法承擔的後果？「前事不忘，後事之師」，過去幾年光電發展的問題， 現在提出的政策有無對應過去發生事情試圖一一解決？

因此，對於目前綠能專區規劃仍缺乏明確法規文字，學者認為需進一步釐清屬性、權利、權力、法律地位及專區內的開發者將如何被管理，趙子元強調「我們談總量從來不是面積 ，應該是容受力的臨界值」、「把讓地球永續的事做對，而不是著急的把好事變遺憾，這是我們的目標」。

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