【大直宅塌教訓2-2】仿照日本「中間檢查制度」為何推不動？台灣建商毛病在這裡

台灣每當發生地震建物倒塌等重大災害，都會檢討應參考日本在阪神大地震後徹底改革的建管制度，但在建商遊說、立委護航下，希望仿照日本在每項特定工程施工結束後，須接受中間檢查，合格者才准予下一步施工的措施的「中間檢查制度」，多年來「只聞樓梯響」。


台北市中山區「基泰大直」建案深開挖施工不慎導致周圍民宅塌陷，主管機關台北市政府無法掌握施工圖、監測資料，都還要跟建商三催四請才拿得到，凸顯的是現有《建築法》三級品管制度根本是不設防的虛設機制，全得仰賴建商施工良心及監造的建築師的有無專業操守。

目前的三級品管制度包括「承造人及專任工程人員的自主檢查制度」、「監造人的監造制度」，及「主管建築機關之施工勘驗制度」，但是專家學者指出，主管機關的「施工勘驗」多是負責行政審查作業，主要在建築物施工前至現場勘驗建築線、施工安全及環保措施有無施作為優先；完工後勘驗檢查建築物有無違章施工。至於工程品質部分，則完全由監造人負責以確保工程品質。

不願具名的土木技師指出，有些地方政府的主管單位比較認真，還會2、3個月抽查建案，可是台灣一年有2萬多件建築執照申請案，每天都在施工的工地，抽樣不僅樣本小，對品質管控也不會有太多幫助，主要仰賴的是二級品管，也就是負責監造的建築師，「但是講難聽點，拿人手短，吃人嘴軟」，建築師拿建商的設計費跟監造費，真的能落實監督嗎？

監察委員林盛豐2022年7月提出的營建署糾正案也指出，作為主管機關，對於建築物主要構造之施工品質管理，以及如何落實《營造業法》之施工品質及人員應辦事項，均欠缺相關查核機制，難謂善盡督導工程品質以及按圖施工之責，並點出營建署業管營造業人力僅4人，卻負責業管2萬多家營造業，難以健全管理施工品質、專任工程人員、工地主任等法定應辦事項機制。

事實上，因為政府監管人力不足，無法落實三級品管制度，過去每當有重大地震等災害，暴露建商施工品質的嚴重問題，社會各界都會有參考日本的建管改革制度，可是最後都不了了之。


日震災後建管制度大改革　台灣呢？

日本在1995年阪神大地震後，調查建築物毀損的主要原因，多為施工不良倒塌而造成的。基此，日本政府對於之後新建築物於興建過程中，特別重視其「中間檢查制度」，對每項特定工程施工結束後，須接受中間檢查，合格者則准予下一步施工。

有關「中間檢查」必須在工程結束後4天以內提出申請，並由各都道府縣之檢查人員，至現場實地檢測，包括有否按建築圖說施工及建築工項是否依規定基準施作加固等項目，若通過檢查則發給合格證書，並據以允許繼續施工，否則須辦理計畫變更程序，並不得繼續施工。違反者除業主外，相關工程人員等亦會處以罰款、停業或吊銷執照等處分。

事實上，日本政府同樣面臨建管單位人力不夠，加上建築師或營造技師等專業人員多受僱於建設公司，其執行之公正性有相當難度，因此日本設計是委託行政法人擔任第三方公正安全驗證角色，以確保房屋結構的安全。

2016年的0206強震震垮台南市維冠金龍大樓，造成115人死亡，這起重大事故也促使行政院付諸行動，2018年3月提出政院版的《建築法》部分條文修正草案，其中一項就是參考日本「中間檢查制度」，修正《建築法》56條，規定「一定規模以上建築物，每個施工階段由公正第三方勘驗合格後，方得繼續施工」的完善勘驗制度。

台大土木工程系兼任教授周南山說，施工方面實施「中間檢查制度」，可以補足現況只有樓高50公尺以上新建建物才要結構外審機制的不足，在每個施工環節都必須由專業人員勘驗合格，可以落實風險控管，建商興建工程才會更謹慎，不會為「省小錢釀大禍」。

不過，行政院的修正草案版本，至今仍然躺在立法院未審，立院法制局去年11月提出的「從防震管理機制論我國建築安全修法方向之研析」，報告中就指出「惟該修法恐相對造成建築業者提高建築成本及壓縮獲利空間，及囿於建築師執業環境不佳，對於第三方驗證機構亦持保留態度，最終仍無疾而終修法未通過，致目前仍維持三級品管自主管理」。


罰則太輕　草率施工有恃無恐

今年接連發生建案周邊天坑、鄰宅塌陷事件，凸顯《建築法》另一個問題是「罰則太輕」，因為施工造成鄰宅嚴重影響或是民眾通行的路面毀損，造成居民生命財產及居住、通行安全甚鉅，但是《建築法》雖有規定68條「不得影響建築物施工損及道路，溝渠等公共設施」及69條「對該鄰接建築物應視需要作防護其傾斜或倒壞之措施」，但是違反者只針對承造人、監造人或拆除人可以各處最高3萬元。

因此，像是竹北豐邑建設建案，在短短半年內造成5次天坑，但因為罰則太輕，無法起到嚇阻作用，每次只罰9萬元，導致問題層出不窮發生。部分縣市政府雖然訂定自治條例加重處罰，但是以台北市為例，大直宅塌案造成非常嚴重的損鄰，卻也只是針對承造人、監造人或拆除人各處9萬元罰鍰。

律師詹順貴說，對起造人、監造人與承造人的罰則輕到微不足道，會被勒令停工的門檻極高，機率低。既然風險成本低，造就建商積極實施「特殊工法」或施工、監工粗心大意的有恃無恐，應該好好重新檢討修正過度向建商傾斜的法令。

建地開挖應有保證金制度　公布使用最少建商建立「良性循環」

在寸土寸金、建築工地越來越密集的大都會，建築工地影響民眾居住安寧、損鄰不斷案件層出不窮，基泰大直塌陷案揭露了台北市施工損害鄰房爭議程序設計不當無法發揮效用的漏洞，應該立即修正，避免未來再有悲劇發生。

不只是台北市，桃園市等部分縣市的建築施工損鄰事件爭議處理規則也類似，也就是當發生鄰損事件，民眾提出申請，是由建商自行會勘並製作「初步安全認定書」，也就是由建商判定非屬施工損害後，才可繼續施工。這個階段，被外界詬病是讓建商「球員兼裁判」。


雖然民眾對損鄰判定結果不服可以提出鑑定，但是必須自費委由專業鑑定機構辦理，若鑑定確有損鄰，鑑定費才會改由建商負擔，這個「救濟途徑」被認為是懲罰受影響住戶，讓人「知難而退」，且鑑定費動輒幾十萬元起跳，由民眾先負擔，如果有幾間鄰戶不同意，或爭吵如何分擔，最後就是不了了之。

台北市土木技師公會理事拱祥生呼籲，鄰損規則應該一步修改到位，當地方政府受理受損疑義戶事件後，直接由政府委請或是住戶指定第三方單位逕行公共安全及鄰損責任歸屬初步認定，一切以兼顧「社會觀感」及「專業考量」來建立鄰損案社會信任基礎，當信任基礎建立了，才能真正衡平的進行專業鑑定及社會溝通，讓鄰損案儘速達到三贏（政府、民眾及建商）及減少社會紛擾。

拱祥生建議，政府應考慮比照水土保持計畫保證金制度，根據核定水土保持計畫總工程造價之一定比例額度收取施工保證金，當有開挖案時，一律收取一定額度保證金，用來緊急開挖防災及施工損鄰使用。

當開挖保證金比例使用越少的建商，建案才會熱銷，拱祥生說這才是「讓建築界走向尊重專業的良性循環，避免了重視關係及交際建商成為主流」，才是大直宅塌案帶來的省思及社會永續發展之道。