王韻茹、吳建輝觀點:給立委上一堂法律課─立院電價凍漲決議效力待商榷

2024-05-04 14:02 / 作者 王韻茹、吳建輝 / 中正大學法律系教授、中研院歐美所研究員
國民黨立委於立法院議場合照,今日提出電價審議與村里長增訂春節慰問金。陳品佑攝
英國議會向來被視為「議會主權」的極致,被形容為「除了不能將男人變成女人之外,其餘無事不可為」。我國立法院在2024年大選過後,藍綠皆未過半。若是國民黨的52席與民眾黨之8席合作,則力壓執政黨的51席。新立院開議後,藍白立委雄心壯志,頗有與英國議會一較千秋之豪氣。除了提出「藐視國會」之議案外,近來在各式議題上均有著墨,動輒以不尊重國會為由,指責行政部門。

立法院決議 不得凌駕法律之上

立法院於4月30日,經由國民黨團之提議,以59票支持,50票反對之比數,決議「凍漲」電價。隨即,國民黨與民眾黨即要求行政部門尊重國會。此項主張貌似正當,實則無視權力分立之本質。同時,固然立院為民選機構,但行政部門為總統任命,亦有間接之民意基礎。況且,立法院之決議,並不當然等同於法律,其效力在與立法院三讀通過之國會立法(《電業法》)牴觸時,仍不得凌駕法律之上。

具體而言,依據《憲法》第63條規定,立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。法律案與預算案之議決權是立法機關傳統上重要的權力,而戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案及條約案則是行政權優先發動行使的權力。

侵害行政權致權力失衡 恐有「議會獨裁」後果

立法院「立法」或者「決議」之效力的討論必須回到憲法之權力分立原則,依據《憲法》行政院對立法院負責,立法院監督行政院。依據《憲法增修條文》第3條第2項第2款之規定,行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案得提出覆議,至於其他《憲法》第63條議決事項則無法以覆議方式為之。因此,解釋上不應將立法院有議決權限之「國家其他重要事項」擴張為所有政策,否則將侵害行政權固有權,而造成為權力失衡,乃至於「議會獨裁」之後果。

其次,即使是屬於「國家其他重要事項」之立法院決議,並不當然與國會立法之法律有相同之效力,考量到兩者的立法程序並不相同,單純決議僅具建議之性質,在現實上固然產生政治壓力,但並無法律拘束力。因此日前立法院對於電費凍漲之決議效力,應屬於對於行政權之建議性質而不具有法律拘束力。立法院以《電業法》,將電價之政策研擬、核定與管理權限交由經濟部,其執行法律決定調整電價,立法院不應以決議取代個案法律執行,有違權力分立原則。如立法者認為電價政策之形成,例如電價公式或者漲幅應先交由立法者參與,則亦應以法律形式為之,而非僅以單純決議為之。

即令立法機關修法決定電價,合憲性亦值得懷疑

事實上,即令立法機關修法決定個別電價,其合憲性亦值得懷疑。主要原因在於:從「功能最適」的角度出發,立法院乃是民意機關,長處在於折衝政治利益,反應多元代表,而非是對於電價個案的高低加以決定。行政機關對於技術性或專業性議題,擁有足夠之人員配置或專業,得以做出正確或妥適之個案決定。詳言之,立法機關固然得以修正《電業法》,並以法律方式訂定電價公式之內涵,但無權以國會立法之方式,針對特定個案為決定,否則將侵害行政權固有權,因而抵觸《憲法》規範。

最後,立法院決議之效力,在法學論述上早已有定論。立法院之單純決議最常出現在預算案上,對此,前立法院法制局局長羅傳賢於2008年即為文表示:「預算單純決議因違反功能最適及憲法機關忠誠義務之權力分立原則,及各民主國家國會另以撥款法案或預算法律作為預算執行義務之制度,而應認為其並無與法律相同的拘束力。」就預算案外之國會單純決議,憲法權威學者現任黃昭元大法官早於2001年亦曾指出「立法院決議的效力不等於法律,除非有憲法規範的明文依據,否則在原則上也沒有憲法拘束力」。

新國會內有不少號稱法學權威之士,然今日對於國會決議效力之辯,恍如過去2、30年來之法學發展,未曾發生,不禁令人有平行時空之歎。

*作者王韻茹為國立中正大學法律系教授、吳建輝為中央研究院歐美所研究員


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