【太報解析】美國軍援台灣100億美元 內容是什麼?

2022-12-21 14:20 / 作者 陳家齊

按:美國會本週協商完成的撥款法案,已確定對台軍援提供貸款而非無償援助



美國參議院15日通過參、眾兩院協調版本的2023年度《國防授權法》(National Defense Authorization Act,NDAA),現在就等著拜登總統簽署生效。這項法案中包含了對台灣100億美元(約3,079億台幣)的軍事援助,然而實際上援助內容是什麼,怎麼援助,還要等美國國會新一年度的撥款法案通過,以及國務院等行政當局如何實施而定。太報在此導讀法案如何影響對台軍援。




圖片
在台服役的美製F-16戰鬥機。路透社




2027的迫切感



這項法案並非要美國立即拿出100億美元的軍援,而是國會授權美國行政當局,分成5年,每年有20億美元(約615.8億台幣)的額度可以對台軍援。



5年的範圍最終涵蓋2027年,這個年份並非隨意訂下,包括美國印太司令部前司令戴維森(Philip Davidson)在內,多名美國官員近年都紛紛警告,2027年可能是中共攻台的時間點。這包括在2027年或之前發動攻台,或者是評估共軍在2027年將具備渡海攻台能力。



此外,美方評估中共最高領導人習近平把奪取台灣作為自己的歷史志業,而習近平在10月剛結束的中共「20大」會議中,才剛取得新一任、5年的任期。若他志在本任期內完成「收復台灣」的功業,那2027年就是攻台時間表。



不過,美方也評估,中共解放軍近來並沒有攻打台灣的準備跡象,台海戰爭近期內並無迫切的爆發威脅。



自助而後人助



法案中規定對台軍援的前提,是台灣本身增加軍費時,美國才相對應地加碼進行援助。宗旨是台灣必須自助,美國才加以援助,台灣軍費的增加狀況由美國國務卿配合美國國防部,加以審查後向國會報告。



目前,新一年度台灣增加的軍費已經超過美國國會提案的援助額度,2023年度台灣的國防預算增加716億台幣,約等於23.3億美元,超過國會建議的20億美元上限。



這項規定是避免讓美國納稅人覺得「又是一個對外財政黑洞」。不過其中也有但書,只要美國國務卿配合美國國防部,認定台灣陷入危難,無法大幅增加軍費,軍援台灣也符合美國利益,就可以逕行援助。



貸款還是無償撥付?



新年度的《國防授權法》給了美國政府每年20億美元的對台軍援額度,這包括武器、彈藥、人員訓練等軟硬體的援助,但是對台軍援究竟是無償援助還是借錢給台灣買武器?援助台灣抵抗中國侵略是美國民主、共和兩黨國會議員罕見的高度共識,但要撥款還是貸款,見解不同。



本週二美國國會通過的2023年度撥款法案,已經確定這20億軍援是提供貸款,而非無償撥款。



以參議院外交委員會主席梅南德茲為首,參眾兩院外交委員會中的民主、共和黨領袖15日聯名致函給參眾兩院的兩黨領袖,呼籲對台軍援每年應至少包括5億美元的撥款援助(grant),也就是說,梅南德茲等外交委員會領袖,希望每年至少四分之一的對台軍援是無償援助。



在此之外,梅南德茲也呼籲緊急授權對台的10億美元武器直接撥交(drawdown)。這種援助方式是在例行的軍援以外,美國直接從國防部的軍火庫撥交武器給台灣。目前美國援助烏克蘭的最大宗方式就是武器直接撥交。



這封信的致函對象包括剛在9月訪台的眾議院議長裴洛西、眾院共和黨領袖麥卡錫、參院民主黨領袖舒默、參院共和黨領袖麥康奈4人,目的就是要敦促可能在本週就要投票的撥款法案中,獨立撥出預算直接援助台灣軍備。



不管是直接無償援助還是借錢給台灣,這些都屬於美國國務院管轄的「外國軍事融資」(Foreign Military Financing,FMF)範圍。但是梅南德茲等人指出,當前面臨烏克蘭戰爭,美國正在大舉援助烏克蘭軍備,國務院的預算可能捉襟見肘,有必要預先專項撥款援助台灣。



如果是貸款呢?



參院撥款委員會的共和黨領袖葛蘭姆(Lindsey Graham)希望用貸款的方式援助台灣,20億美元全部用借的而不是用給的。他表示需要美國援助的項目、地區如此之多,安排貸款可能是最快最好的辦法。



如果是貸款,美國法令規定最晚12年後開始償還,這與5年內的2027年相比,算是比較後面的日程。



在參院撥款委員會擔任國務院撥款小組主席的昆斯(Chris Coons)接受美國《防務新聞》採訪時說,各方的呼聲都很大,但是「對各個國家的援助承諾超出我們的負荷範圍,所以,比較合理的觀察是到某個程度必須要有妥協。」最終的法案可能部分撥款,部分貸款。



1年20億美元多嗎?



如果每年軍援給滿20億美元,台灣將成為僅次於以色列,美國外國軍事融資計畫(FMF)第二大接收國。2022年美國國務院預算編列逾25國的FMF,對以色列的FMF總金額為33億美元,各國最多,第二是埃及(13億美元),第三是約旦(4.25億美元)。



當然這是就常規的對外軍援而言,若是緊急事件,像是去年底開始醞釀、今年2月爆發的烏克蘭戰爭,美國總統已經交付至少113億美元的武器、彈藥與軍事服務項目給烏克蘭。



但是梅南德茲等撥款派的國會領袖認為,烏克蘭戰爭反映出,與其等戰爭爆發後緊急撥交武器,不如事前快點幫助台灣建立強大的防衛能力,直接避免戰爭爆發。



在信件中,梅南德茲也呼籲2023年度編列5億美元給對烏克蘭的FMF,編列2.5億美元給正在軍援烏克蘭的美國盟國。以對台灣編列5億美元預算來說,起碼對台軍援的重要性可說等同對烏克蘭軍援。



對台特殊待遇



不論最後的撥款或者貸款軍援情況如何,2023年度的《國防授權法》已經對台給了一項少有的特殊待遇,就是美國軍援台灣的額度中,最多有15%可以用來採購台灣武器,或資助台灣研發武器設備。這是除了以色列以外非常罕見的待遇,美國其他一般的對外軍援,還是以美國武器為主。



會援助什麼?



美國國會負責撥款,由美國國務院與國防部評估台灣的防禦現況、防務需求,法案中列名的是抵禦中國侵略的目的,並沒有直接列名要軍援台灣什麼特定項目。



但是可以預料到的是,軍援內容將有大量的飛彈。一派美方觀察家認為,比起需要長年建案的購買新軍艦、新戰機等項目,直接讓台灣插滿飛彈,對中國有飛彈反擊能力,是最快最好的辦法。這種看法也常被稱為「豪豬理論」,也符合美方對2027年急迫性的評估。



發稿:12/18

更新:12/21(更新美國國會撥款狀況)




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