【顧爾德專欄】「民族團結」統戰新論述，「域外管轄」台商兩邊不是人

中國最近通過兩個法引起台灣關注，一個是全國人大於3月通過的《民族團結進步促進法》，一個是4月由國務院通過的《反外國不當域外管轄條例》。前者是法律、後者是條例，兩者位階不同。這兩個法也都不是直接針對台灣而訂，《民族團結進步促進法》只有一條提到台灣，《反外國不當域外管轄條例》則完全未提，但兩者都涉及域外「長臂管轄」，可能會影響到台灣；尤其是後者，和台灣剛與美國簽訂的《台美對等貿易協定》（Agreement on Reciprocal Trade, ART）可能產生衝突。

《民族團結進步促進法》主要涉及中國境內民族關係治理，現存規範民族治理的法律，最重要的是1984年通過的《民族區域自治法》。這兩個法律最大差別從名稱就看得出來：後者立法精神是強調「自治」，前者強調的則是「團結」。後者論述著重在民族平等、多元並存；前者則揭櫫「把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作主線」，把中華民族一體、國家統一的重要性置於民族自治之上。《民族團結進步促進法》第14條明文「公民應當維護國家象徵和標誌的尊嚴，維護中華民族的形象，尊重中華民族形成和發展的歷史，不得進行侮辱、貶損和褻瀆。」簡言之，《民族團結進步促進法》並非單純延續既有民族自治框架，而是在「中華民族共同體」概念下，重新整合民族、國家認同與安全論述，並透過各種制度設計以強化國家在民族事務中的主導地位。

國家統一至上　民族自治非核心關注

「鑄牢中華民族共同體意識」這11字是整部法律主旋律，官方定義的56個民族反而不是這個立法的核心關注。法案言明國家對民族政策具主導地位，如41條所規定的「堅持黨委統一領導、政府依法管理、統一戰線工作部門牽頭協調、民族工作部門履職盡責……。」「正確的」國家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀都是由國家主導界定。國家通用語言文字（普通話與規範漢字）地位高於其他民族語言，第15條規定「國家全面推廣普及國家通用語言文字，推動學前兒童學會普通話、完成義務教育的青少年能夠基本掌握國家通用語言文字。任何組織和個人不得妨礙公民學習和使用國家通用語言文字。」「在公共場合需要同時使用國家通用語言文字和少數民族語言文字的，應當在位置、順序等方面突出國家通用語言文字。」



國家大量移民漢人到少數民族地區、並鼓勵少數民族與漢族通婚，一向被研究者視為中國治理少數民族的重要手段；法案40條也以「婚姻自由」這個偉大理由來正當化漢族這種作為：「國家保護公民婚姻自由。任何組織和個人不得以民族身分、風俗習慣、宗教信仰等為由干涉婚姻自由。」中國新疆、西藏、蒙古等地的少數民族問題在歷史上一向與境外因素連動，因此第10條特別指出：「民族團結進步事業不受外部勢力的干涉。堅決反對一切以民族、宗教、人權等名義對中華人民共和國進行滲透破壞、污蔑抹黑、遏制打壓的行為。」不只做口頭宣示，在執行面也授予司法單位「長臂管轄」權力。在最後附則的61條寫著：「中華人民共和國境外的組織和個人，針對中華人民共和國實施破壞民族團結進步、製造民族分裂的行為，依法追究法律責任。」

宣示「長臂管轄」 易引發寒蟬效應

「長臂管轄」是「域外管轄」（extra-territorial jurisdiction）的一種，在中國《反間諜法》、《國安法》中也做類似宣示。到底這只是在嚇唬人還是真能產生實質作用？對於和中國訂有司法合作協定的第三國，中國可以要求對於協助處理違反中國法律的對象；此外近年來在美國、英國也出現中國利用駐外單位人員或僑民非法威脅、騒擾境外人士，甚至進行綁架（例如香港銅鑼灣書店案）；此外，對於一般民眾，宣示「長臂管轄」造成寒蟬效應較大；但是對在中國有經商、置產的人，或者在業務上與中國有互動、需要進出中國的人（例如學術研究、新聞工作或出版編輯、NGO組織者），中國是可以採取制裁行動。

至於港澳台問題，在第3章「促進交往交流交融」部分的第21條特別提及，對港澳地區是要求「特別行政區同胞自覺維護國家主權、安全、發展利益」，對台灣則是稱「增進臺灣同胞對中華民族的歸屬感、認同感、榮譽感，推動兩岸同胞共同弘揚中華文化，增強同屬中華民族、同是中國人的認識。」



相較於要求兩岸統一的對台政治訴求，這種以「中華民族共同體」為框架的統戰訴求似乎比較軟性，這也不是北京在法律層次上第一次把台灣問題和「中華民族」做結合（《反分裂國家法》中也曾訴求「維護中華民族的根本利益」）。值得注意的是，在習近平與鄭麗文會談中，習近平也用不少時間在「中華民族」論述上。這是符合習近平追求的「中華民族偉大復興」大夢，這也是中國人大在《民族團結進步促進法》立法說明、草案序言中提到的立法宗旨。這也會是中國未來對台統戰的重要論述。

延緩中國投資擴產　恐被視為觸法、挨罰

至於《反外國不當域外管轄條例》對台灣企業界、台商的衝擊可能更大。美國政府從川普1.0、經拜登政府到川普2.0，把國家安全列為經貿政策的重要考量，推動「非紅供應鏈」，對中國進行科技圍堵至今，《反外國不當域外管轄條例》可以說是中國提出最全面性、法制化的反擊。條例前四條開宗明義揭示「國家安全」做為目標，第4條明定：「外國國家違反國際法和國際關係基本準則，實施不當域外管轄措施，危害中國國家主權、安全、發展利益，損害中國公民、組織合法權益的，中國政府有權採取相應的措施。」

哪些措施會被中國認定為「不當域外管轄」？舉例而言，如果台積電在美國《出口管理條例》（EAR）要求下，停止對被列入實體清單（entity list）上的特定中國企業供貨、拒絕接單，或者應美國要求提供貨品最終用途監控與資訊揭露，這些行為都可能被中國認定為「協助執行外國不當域外管轄」。台積電在2020年5月後停止接華為新訂單、9月後全面停止出貨，就是具體例子。甚至，台商若依美方政策要求而延緩在中國投資擴產，也可能被視為在「協助執行外國不當域外管轄」。

如果外國組織、個人被認定涉及「不當域外管轄」，將被列入惡意實體清單，他們將遭受哪些處罰？第8條明定的處份包括：不予簽發簽證、不准入境、驅逐出境；取消或者限制在中國境內工作、居留；查封、扣押、凍結在中國境內的財產；禁止或者限制中國境內的組織、個人向其提供數據、進行交易、合作；禁止或限制其與中國貿易、在中國投資等等。

不過，中國並非完全不留轉寰餘地。例如第4條規定，中國政府有權對與中國存在適當聯繫的行為實施域外管轄措施，但「外國國家主張對同一行為實施管轄措施的，雙方可以在共同遵守國際法和國際關係基本準則的基礎上，通過締結條約或者經外交途徑、主管部門協商等解決。」等於為美中可能出現的衝突預留協商空間。第5條則為中國企業與民眾留一條活路：「中國公民、組織因特殊情況確需執行或者協助執行外國不當域外管轄措施的，應當向國務院法治部門申請並提供相應的事實和理由、需要執行或者協助執行的範圍等，按照工作機制決策程序經同意後可以在特定範圍內執行或者協助執行有關措施。」

美中經濟對峙　台灣企業如履薄冰

夾在美中之間的台灣企業就很尷尬，兩邊都得做生意，兩邊都不能得罪。最近台美剛簽訂的《台美對等貿易協定》（ART），更讓台商陷入兩邊都可能得罪的險境。

ART被視為台美經貿合作重大突破，讓台美經貿關係更緊密，也讓台灣在川普關稅戰爭取得比日、韓競爭者更有利的位置。不過ART架構中有一個重要精神：在經濟安全與國家全上把台灣和美國完全綁定，雙方採取同等（equivalent）措施。美國設定管制出口的實體清單，台灣也要自動對齊；而且台灣政府要負起查核責任，做到滴水不漏。一旦台灣違反規定，台美ART就可能被宣布違約取消。

美國有一項法規10 U.S.C. § 4872，全名是《從非盟友外國採購敏感材料：禁止」（Acquisition of sensitive materials from non-allied foreign nations: prohibition）。這個法規嚴格禁止美國國防部從法規中列出的「涵蓋國家」（covered nations, 其中包括中國、俄羅斯、北韓和伊朗等等）採購特定敏感材料或技術。依ART規定，台灣政府負起監管先進科技設備、技術流入10 U.S.C. §4872所列「涵蓋國家」的責任；要執行ART對台灣政府的行政能力也將是一大考驗。此外，ART規定「不與有疑慮國家當局締結任何涉及科學與技術合作之協定、夥伴關係或其他類似協議」，因此，台灣若與上述「涵蓋國家」締結新的雙邊貿易協定（FTA），美方得終止ART協定，並重新課徵適用的關稅稅率。

台美經貿緊密綁定，從好的方面說，就是台灣的國家安全有美國當靠山：從負面效果看，台灣以後對外經貿更綁手綁腳，美國說不能賣東西給A，台灣就不許出口；而且台灣與其他國家簽訂新貿易協訂也受到阻礙。除此之外，美方諸多限制也可能成為中國《反外國不當域外管轄條例》對台灣廠商開刀的藉口。



美中經濟爭霸讓台灣企業夾在中間，雖然台灣在這場霸權戰中已向美方靠攏，但就算美商也無法割捨中國市場，就像黃仁勳忙著說服川普允許Nvidia H200晶片出口到中國；要讓台商完全放棄中國市場並不合理。如今左一個《反外國不當域外管轄條例》，右一個《台美對等貿易協定》，台灣企業更得如履薄冰。

作者為資深新聞工作者、專欄作家