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    防太平洋島國投靠中國 美國會終於通過《自由聯合協定》資金

    2024-03-10 09:37 / 作者 林宜萱
    2022年9月29日,美國總統拜登在白宮接待太平洋島國14位領袖與代表,包含帛琉總統惠恕仁(Surangel Whipps Jr.)、吐瓦魯總理拿塔諾(Kausea Natano)、密克羅尼西亞前總統帕努埃洛(David Panuelo)、斐濟總理巴依尼馬拉馬(Frank Bainimarama)、以及馬紹爾群島總統柯布亞(David Kabua,右)。路透社
    美國國會8日通過年度開支法案,納入了應給帛琉、馬紹爾群島、密克羅尼西亞的援助資金;這三國與美國簽有《自由聯合協定》,提供美國獨家軍事准入權,交換美國提供金援。美國國會兩黨僵持,開支法案難產已久,若承諾給這三個島國的資金遲遲未到位,他們很可能必須尋求包含中國在內的其他資金來源。

    美國兩黨齟齬,原本去年9月底就該通過的年度開支法案至今未談妥,一直以「臨時支出法案」的形式維持政府運作,每隔幾週就要重新表決一次以延長效期

    也許是終於發現太浪費時間,眾院本週稍早通過了與農業、運輸、能源等國內運作相關的4675億美元年度開支法案,參院也於8日通過,至本財政年度結束(9/30)前都不必再擔心政府關門,不過另一筆與國安、軍事、邊境相關的1.2兆美元開支法案仍未通過。

    《金融時報》報導,新通過的4675億美元開支法案也包含了要給《自由聯合協定》(Compacts of Free Association)夥伴國的資金,避免他們為了爭取其他資金來源而與中國加深往來。

    帛琉、馬紹爾群島、密克羅尼西亞去年與美國續簽20年期的協定,美國承諾在這20年間提供71億美元資金,繼續獨家使用這三國的陸海空域,其他國家軍隊要進入,不僅要有這三國政府同意,也要美國點頭。隨著美國國會兩黨對峙,續約之後,美國政府承諾的資金一直沒有撥下來。

    這三個島國陸地面積雖然小,但群島散落在太平洋上,專屬海域綿延4000公里,是美軍在印太地區行動的重要通道,也有洲際飛彈試射場、飛彈基地與預警雷達站,帛琉和馬紹爾群島也是台灣邦交國。另一方面,島國容易受到天災影響,氣候變遷加劇了這份危機,因此亟需基礎建設和援助資金。
    馬紹爾群島空拍照。美聯社

    近來,這三個島國領袖頻頻警告,美國延遲支付已協議好的資金,正在造成區域局勢的不穩定,讓競逐太平洋影響力的國家有機可趁、埋下經濟剝削的種子。這些島國的戰略位置是二戰時期美軍在太平洋戰場取勝的關鍵之一,而今中國正在加強對太平洋島國的影響力。

    在美國參院表決法案前,密克羅尼西亞前總統帕努埃洛(David Panuelo)表示,《自由聯合協定》續簽後,去年10月就該生效了,當地人對於續約後資金一直沒到位越來越失望,「這使密克羅尼西亞更可能得欠中國恩情,而不是靠傳統盟友幫忙」。

    美國智庫戰略暨國際研究中心(CSIS)研究員裴克(Kathryn Paik)表示,美國拖延發放資金「確實是一次自傷」:「如果我國的預算審議流程持續讓大家看到,這個最大的民主國家無法造福本國人民和全世界,長期下來,對於那些我們想要說服他們相信美國是可靠夥伴的地區,就會造成信任損害。整個太平洋地區都把《自由聯合協定》看成是美國承諾是否可靠的指標」。

    西方金援的弱點:講究問責

    索羅門群島、吉里巴斯已於2019年與台灣斷交、與中國建交,今年1月諾魯也做出同樣舉動。索羅門群島2022年還與中國簽署安全協議,促使美國快速採取回應措施,承諾重開駐索羅門群島大使館、與太平洋島國領袖舉行峰會、通過一份10億美元的太平洋夥伴關係戰略。
    帛琉群島空拍照。路透社資料照

    日本、紐西蘭、澳洲也都加強與太平洋島國的往來。據澳洲智庫洛伊研究所(Lowy Institute),澳洲是太平洋島國最大的捐助國,過去20年來各國對太平洋島國的金援中,澳洲就佔了39%。

    但無論美澳陣營或中國,都沒有牢牢抓住太平洋島國的心。西方國家擔憂,由於他們的捐助或合作往往有附帶政治治理條件,似乎不比中國直接推出投資、貸款、或直接贊助個別政治人物來得有吸引力。

    洛伊研究所太平洋島國專案主任基恩(Meg Keen)表示,西方的民主價值觀、問責制度,限制了西方國家的競爭力;中國的投資往往快速又大手筆針對基礎建設、資源開發和政治菁英,更容易獲得青睞。

    不過,中國金援不見得就一定能轉化成政治影響力。紐西蘭梅西大學(Massey University)太平洋安全專家鮑爾絲(Anna Powles)舉斐濟為例,新冠肺炎疫情期間,雖然中國對斐濟施壓,但斐濟還是堅不接受中國的科興疫苗,「如果斐濟接受科興,就會為科興疫苗進入太平洋各島嶼打開大門;斐濟很清楚,一旦接受這件事,就會毀了他們的觀光業」。
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