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    【從碳焦慮到碳興奮5-2】台灣採行獨步全球的「碳費」制度,甘安捏?幕後秘辛大揭露

    2023-05-12 07:10 / 作者 吳馥馨
    氣候變遷署等備處 422 地球日上午 10 時舉行揭牌典禮,行政院陳建仁院長(左3)等人到場。廖瑞祥攝
    4月22日世界地球日當天,行政院長陳建仁出席「氣候變遷署」籌備處揭牌儀式。陳建仁在致詞時說,這是我國氣候變遷行動的關鍵,不僅宣告了淨零排放的決心,更是產業轉型、國家發展永續的里程碑。

    環保署張子敬則接著說,由於歐盟碳邊境調整機制(CBAM)將在今年(2023)10月上路,供應鏈減碳需求強烈,因此在環境部組改完成前,先成立氣候變遷署籌備處,及早讓《氣候變遷因應法》的各項子法、碳盤查、碳費徵收等工作如期推展。

    按環保署規劃,我國碳費制度預計2024年上路,首波將被徵收碳費的企業,是年排放量高於2.5萬公噸,共287家的碳排大戶。

    不可免俗的,張子敬當天又被問到,台灣碳費要收多少,如何看待環團建議台灣碳費應該收每噸500元一事,也不出意料之外的,張子敬始終對碳費高低沒有鬆口,並又再度重申,「碳費是經濟手段而非財政工具」,徵收目的是為促進實質減量。

    台灣碳費該收多少?根據環保署2020年委託倫敦政經學院的研究報告,建議台灣碳定價從每噸10美元(約300元新台幣)起跳,到2030年應增加為98美(3,000元新台幣)元的水準。而張子敬去年10月曾鬆口,「非常有可能高過10美元」。

    而身為產業主管機關,經濟部政務次長曾文生日前表示,若每噸排碳徵收300元碳費,產業負擔會「滿高的」。

    工商團體也喊話,台灣碳費不應漫天喊價,不應該是國外喊多少、國內就要跟進多少,要訂出分階段目標,企業才能依循並實際推動減量。

    就在各界你一言、我一語,爭辯著台灣「碳費」到底該訂多少時?KPMG安侯永續董事總經理黃正忠表示,國際上迄今有70個國家地區或城市是排碳有價的,其中,35個是開徵「碳稅」,35個是「總量管制交易體系」,亦即Cap and Trade。

    言下之意,全球沒有任何一個國家或地區採用「碳費」制度,台灣是唯一。

    被稱為「台灣碳交易之父」、曾親身參與我國「排碳收費」制度成形的台北大學自然資源與環境管理研究所教授李堅明也坦言,台灣的「碳費」制度絕對是「獨步全球」的。

    台北大學自然資源與環境管理研究所教授李堅明曾親身參與我國「排碳收費」制度成形, 被稱為「台灣碳交易之父」。陳品佑攝


    「碳費」與「碳稅」,差別在哪裡?

    台灣收「碳費」(Carbon Fee),但國際上包括瑞典、瑞士、芬蘭、挪威等歐洲國家與日本、新加坡等亞鄰國家,課徵的卻是「碳稅」。

    外界也經常把「碳費」與「碳稅」混為一談;一字之差,究竟差別在哪裡?

    第一、主管機關不同。「碳費」由環保署收,「碳稅」則由財政部收;「碳費」可以專款專用於減排,例如用於發展減碳科技或成立氣候基金,「碳稅」則混入國家財政稅收,可用於社會福利或基礎建設。

    第二,因主管機關不同,支出彈性也有別。李堅明說,「碳稅」因具有「統收統支」特性,用途更寬廣,可以廣泛的照顧民生,彈性較大;但「碳費」的使用範圍就較僵固了,例如《氣候變遷因應法》內已列了碳費9項用途。

    碳稅與碳費差別


    獨步全球的碳費制度讓外國人困惑

    黃正忠表示,台灣過去已有徵收與環境污染有關「費用」的機制,包括空污費、水污費、土污費。環保署基金管理委員會公告許多貨品品項,例如輪胎,包括製造商、進口商,都要繳交壓胎費,輪胎最終報廢處理的費用,在進口或製造出產錢都已繳納污染相關費用。其他如機車、電腦設備、家電、容器、保特瓶,進口交易或生產都已含蓋後端收集處理費用。

    但外國人對台灣徵收「碳費」而不是「碳稅」卻十分不能理解。因為,根據台灣過去開徵土污、水污、空污的制度,難道台灣是把二氧化碳當成污染物嗎?其實,在國際上,並沒有把二氧化碳視為污染物,因二氧化碳沒有後端癈棄處理的需求。

    黃正忠說,「台灣現在有點尷尬的處境是,越來越多國家城市地區,都在針對排碳收錢,但途徑不是開徵『碳稅』,就是『總量管制趨動的交易,即Cap and Trade』」。

    環保署定調「碳費先行」,那「後行」的又是什麼?

    也因此,我國《氣候變遷因應法》條文中,除了明訂「碳費」,也有把「碳稅」、「碳總量管制」等文字納入。黃正忠說,雖然都寫入法了,但何時進行制度轉換?目前是模糊的。

    「政府如今說,碳費先行,既有『先行』,也就有『後行』的,至於『後行』是什麼呢?是稅嗎,還是總量管制;『先行』先多久?『後行』的後是多久?」

    「相較其他國家在減碳這條路上『路線清楚』,但台灣卻夯不啷噹的把3種制度寫在一起,這就考驗日後執政者了。」黃正忠擔憂地說。

    KPMG安侯永續董事總經理、KPMG亞太區ESG負責人黃正忠表示,台灣把碳費、碳稅、總量管制三種制度同時寫入《氣候變遷因應法》,政策如何落實,將考驗日後執政者。KPMG提供


    氣候法 涵蓋度廣但卻路徑模糊

    黃正忠表示,往好處想,台灣《氣候變遷因應法》的涵蓋度是廣的;但政策如何落地,要有很多條件、邊界要釐清,民眾才會清楚知道,到了何時,台灣要往下一階段邁進。

    「假若,我國政策是2050年淨零碳排,那距今還有27年的時間,時間軸拉起來,那2030年該做什麼?2040年該做什麼?目前到2030就只剩7年,中間如何與國外制度與時俱進?」黃正忠忍不住提出一連串質問。

    李堅明也說,既然政策是「碳費先行」,就是要交代清楚,「行到什麼時後」、「什麼時候落日」;照理說,若有「後行」,施行細則出爐時就要寫出碳費落日,若寫不出來,「先行」就只是講法而已。

    還原現場,為何台灣在排碳有價一路上踽踽獨行?

    曾參與我國排碳有價制度成形的李堅明娓娓道來,其實,在《溫室氣體減碳管理法》(氣候法的前身)中,台灣早期政策的方向也是比照歐盟,採行「Cap and Trade」(總量管制碳交易制度),與國際上的碳交易制度是一致的。

    而且,在政策形成的過程中,台灣也做了兩手準備。包括由財政部規劃,一度討論過開徵「能源稅」的可行性,這就與「碳稅」制度很接近了。

    但李堅明直指,台灣碳交易制度推動過程中,最大的障礙就是當時金管會沒有積極參與,以致於「跑上了歪路」。

    眾所皆知,Cap and Trade的「Cap」是環署要核配排碳額度,而「Trade」則就要靠金管會建立碳交易市場。李堅明說,但金管會之前認為,碳交易的對象是「限制性」的,政策初期只有287家排碳大戶,參與對象要更寬廣,碳交易才有意義。

    故而環保署考量到,既然交易制度不能做,碳稅則要牽動財政部,因此制度才轉換成「碳費」,所收費用就「專款專用」。

    但李堅明反駁,交易量能不夠活絡只是籍口。他以韓國為例,因產業高度集中在幾家大型財閥公司,韓國排碳大戶的數量又比台灣更少,配套做法就是把「交通運輸」和「住宅」都納入了。「想做、找方法,不做、找藉口」,因韓國認定碳交易制度是想推的,就可以想出配套辦法。

    事實上,為了推動排碳有價,環保署早已要求287家排碳大戶完成碳盤查,並依溫管法要求,經由第三方驗證後強制登錄。

    也因此,台灣不管是收碳費,或是Cap and Trade,幾乎已到了「萬事俱備只欠東風」的階段,只差金管會當初不夠積極。

    國際處境不影響碳交易政策 台灣要走自己的路

    外界也一度揣測,除了相關部會的態度不夠積極,是否是台灣在聯合國「妾身未明」的尷尬地位,才讓台灣在排碳收費政策的道路上踽踽獨行?李堅明說:「關係不大!」

    李堅明表示,碳交易可分二個層級,第一個層級是「國際的」,例如,過去《京都議定書》內有京都機制,如今的《巴黎協定》第6條也在談國際之間合作減碳的碳權怎麼計算。

    《巴黎協定》第6條主要規範各締約國之間的「碳排放交易機制」,讓各國能透過買賣「碳權」來抵銷碳排,減輕自行減碳的成本壓力,因此第6條經常被稱為「碳市場」。

    第二個層級則是「國內」,很多國家都是國內、或區域內自己在做,例如歐盟屬於區域內,韓國則是國內的碳交易制度。

    唯一有變數的是,根據聯合國的清潔發展機制(CDM),或《巴黎協定》產生的碳權,台灣現在是無法參加聯合國的抵換機制;但台灣能否參與國際組織,這與國家自身要不要建立碳交易制度,是沒有關係的。

    最近李堅明提出,台灣要做出「具有台灣特色」的《巴黎協定》第6條。也就是說,台灣要和國際的「自願性減碳市場」連結,這就不涉及聯合國身分的政治問題。「台灣要走出台灣自己的路!」他說。

    「碳費」制度恐難促成企業減排,也無法形成碳定價

    李堅明憂心的說,「碳費」與「總量管制交易制度(Cap and Trade)」很大的差異在於,後者透過配額,比較能控制溫室氣體排放量。但碳費,只是收費,未必可以控制到排放量,除非碳費的費率訂很高,否則不易促成減排。

    其次,「總量管制交易制度」,因有交易,才有市場價格,也較容易激勵低碳行為的「紅利」,也就是透過低碳科技爭取減量價值、創造額外收入。但碳費只是多繳,或少繳錢而已,缺乏減碳誘因,驅動減碳科技發展也稍嫌不足。

    儘管台灣在排碳有價制度上,已走上獨步全球的「碳費」之路,那麼接下來該怎麼做,才能既貼合國際制度,又具有台灣特色,還能產生足夠的市場誘因敦促企業減排,驅動減碳科技發展?
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