【社區防災2-1】盤點「防災超前部署」人力物力　學者警告：台灣社區防災僅保全少數對象

卡努颱風外圍環流影響，南投縣仁愛鄉、高雄市桃源區等山區受到暴雨連日侵襲，多處土石崩塌、道路阻斷形成孤島等待救援；8月10日國家警報大響，全台各地陷入淹水窘境，尤其是市區的雙北地區傳出多起災情。這都凸顯了面對未來可能更加劇烈、頻繁的極端氣候，當前政府推動「社區防災」在量與質都有很大的改進空間。

卡努颱風餘威為仁愛鄉帶來驚人雨量，24小時累積雨量逾800毫米，造成鄉內多個村落淹水、土石崩塌、道路中斷，很多民眾等待物資救援，在地青年看著家園損壞感慨「災情可能比921大地震還嚴重」；10日午後猝不及防的豪雨，雙北很多地區積水嚴重，到處可見車子卡在水裡動彈不得或車主下車推車畫面。

行政院長陳建仁8月7日至高雄勘災，對高雄防災表示肯定時指「不像有些（縣市）沒辦法超前部署，就使得防災工作相當困難」，引發政治口水戰。學者認為這席話沒有錯，因應愈來愈嚴峻的極端氣候，必須及早因應部署降低影響或傷害，但是，災害預防及應變已很難僅靠政府行政力量，社區在災害防救尤其是災害初期救災應變扮演重要角色，世界各國都早已強調社區災害防救的重要性，提升社區災害防救能力。



「目前台灣社區防災推動方式，還是綁在災害業務主管機關身上，不同部會依照其認定屬於高風險、高潛勢危險者，才會推動防災社區。」陽明交通大學土木工程學系副教授單信瑜點出台灣推動社區防災的盲點，因為社區不是法定名詞，沒有明確定義的「社區」是什麼，當然沒有一個政府機關會認為是其責任全面推動。

全台7851個村里　防災社區僅有2521個

目前中央推動社區防災的相關單位，只有經濟部水利署針對河川流域易淹水區域推動的「水患自主防災社區」、農業部農村發展及水土保持署從其前身水土保持局針對土石流潛勢區推動的「土石流自主防災社區」、內政部消防署針對風災、地震高風險區推動的「韌性社區」。雖然內政部警政署推的「治安社區」也將防災列為項目，但仍屬點綴，主要在社區推動工作是治安及婦幼安全。

上述3個主要推動社區防災的計畫，至今年8月（2023）以最早推動的「土石流自主防災社區」共有1807社區（部落）參與最多，「水患自主防災社區」則有542個社區，「韌性社區」為172個，合計是2521個社區，與全台灣共有7851個村里相比，只佔約3成2的比例，且很多村里是不只一個社區或部落，實際的佔比可能更低。



但是大雨所造成的威脅，不只是山區土石流、大規模崩塌及溪水暴漲、河岸沖刷，這些年可以看到土石流和大規模崩塌外的各種不同的坡地危害，例如落石、地滑、泥流，還有山區道路的上下邊坡擋土牆傾倒、路基流失、道路掩埋，市區淹水也成為常態。除了頻仍且嚴峻的極端氣候，還可能遇到突如其來的地震、大火等天然或人為災害，因此不管是在都會區或偏鄉社區，學者專家都倡議應更積極推動社區防災。

「如果台灣的災害管理單位不想多管，針對山區的危害只侷限於土石流和大規模崩塌，設定數量極為有限的土石流潛勢溪流和大規模崩塌潛勢區以及對應的影響範圍中的保全對象，那麼就會像是過去的許多場重大災害和這次卡努颱風後的大雨一樣，許多面臨高風險的民眾，因為不是『保全對象』，所以平時的各種減災整備的宣導和執行都沒有被納入過，臨災前的警戒發布和預防性疏散撤離也不被納入。」

單信瑜指出，這次仁愛鄉受災民眾絕大多數不是保全對象，若平時他們接收更多的防災知識與觀念，多做一點點準備，或許損失可以少一些。他批評，政府花了很多經費做調查研究和工程，可惜吝於在整備工作上採取更積極的系統性作為。寧可花大錢做「看得見」的防砂壩、護岸、擋土牆、排水的工程，卻不補助地方更多的經費推動「看不見」的社區防災。另一方面，也不增加防災人力；單單是基層地方政府的防災工作，連一個專門的職缺都無法增加，還說什麼對防災多重視？

500戶散布在30平方公里　新店廣興里積極推動韌性社區

台大建築與城鄉研究所兼任教授陳亮全說，防災社區是經由社區培力凝聚社區共識力量，掌握社區災害風險，了解社區內可能發生的災害類別，掌握易發生的地點與影響程度，強化緊急應變能力，藉由減災預防措施，可減少災害發生的機會，萬一發生災害時，民眾亦能防止災情的擴大、降低災害的損失，並能迅速推動復原、重建工作。

2015年蘇迪勒颱風造成新店溪水暴漲，支流平廣溪洪水無法宣洩，新店區廣興里民宅淹水高達兩公尺，水退後家園滿布泥漿，清理困難，沒想到才相隔約50天的時間，又再次遇到梅姬颱風，將河道淤積清理往兩旁堆積的土石沖刷下來，再次讓廣興里面目全非，經歷很長一段時間才復原。



這是廣興里長吳進興積極推動社區防災的原因，吳進興說：「廣興里面積高達30多平方公里，是新店區面積最大的里，巷道長達70幾公里，路幅廣闊、救災困難，如何讓里內500多戶、1000多名居民建立自主防災意識是非常重要。」透過消防局一系列緊密相關防災課程，將防災意識融入日常生活，廣興里也成為全台第一個獲得內政部「韌性社區」二星標章認證的村里。

吳進興說，里內每2至3個月會防災訓練一次，不只設置疏散、引導、收容、警戒等人力編組，疏散避難編組所需裝備器材如無線電預先設定頻率、路障、交通工具、避難所需糧食及水等物資皆須事前整備完成，附近國軍及裕隆、雲仙樂園等相關企業也都會一同投入，更重要是跨區跨里的合作，由於緊鄰烏來里，兩里建立互相支援、跨里協助的概念，「防災訓練不要自掃門前雪，團結合作力量才會大。」

「沒有經歷過嚴重災情的地方，要建立推動社區防災觀念意識是很難的！」吳進興坦言，要在全台各地推動這項業務的最大困難是「很多人會覺得沒那麼倒楣」，當初他在里內推動時，也是以誘因方式自掏腰包，以參加相關活動會有禮物的方式吸引里民參與，「有個糖果吸引居民參與，等到做出來有效果時，會產生成就感與榮譽心，就會一直投入。」

對比日本5天培訓　台灣消防士只要15小時

推動社區的防災自主因應能力，在外援抵達前就具備基礎自救知識，把握救災黃金時機，台灣取經借鏡日本經驗，從2018年起正式推動防災士制度，有別於日本是全由民間機構的主導模式，台灣由內政部消防署為主、民間扶植為輔，培訓時間也跟日本為期5天的訓練不同，只要經過15小時培訓認證就可取得。

由於防災士具備防災基本知識技能，平時可自主協助家庭、社區及工作場所推動防災活動；當災難發生時，可在政府救援到達前協助初期滅火救助、避難疏散、災情查通報等災害應變措施；災後則參與避難收容及災民照顧，並協助地方政府組織復原重建。

然而，統計至2022年7月的數據顯示，消防士的培訓推動，除了雙北政府較為踴躍，多數縣市都較為消極，而且全台各縣市2019年至2022年7月底止辦理防災士訓練合計120次，其中，新竹市、新竹縣及連江縣甚至是連4年未辦理，桃園、高雄、嘉義市、苗栗、雲林、屏東、宜蘭及金門也是連3年未辦理。



原本消防署提出的2023至2027年的「強韌台灣計畫」，規劃每年培訓3500位防災士，並補助地方政府每人1800元培訓費用，卻因為各縣市針對防災士的相關訓練強度不足，立院認為無法擴大民間防救災能量而遭到刪除部分預算，使得今年培訓人數預計下修至3000位。

消防署解釋，前幾年主要是受疫情影響，今年就已積極辦理訓練，以提升防災士的防災能力。

未來究竟該如何更積極推動防災社區？單信瑜建議比照日本，不管是哪一個政府機關，每一年都要編列給村里長做防災訓練的費用，依照社區不同風險，不論是地震、水災、土石流等，配合大型活動做防災訓練，且有一定的監督機制，村里長必須繳交成果；例如新北市消防局就做得不錯，新北消防局長李清安上任後，每年在每個行政區至少推動一個防災社區，讓公所承擔、協助推動，新北全市推動56處一星以上韌性社區，成為全國領先的地區。



防範孤島效應衝擊　食物銀行模式備災

杜蘇芮颱風、卡努颱風帶來致災性豪大雨重創山區，部落形成孤島效應，很多部落都在等待外界物資救援，因此，如何以食物銀行模式設立山區部落的備災儲量點，也是因應嚴峻極端氣候，未來應思考的模式方向。

芥菜種會防救災服務中心主任吳秉翰說，防災、備災勝於救災，這幾年芥菜種會推動山區部落防救災專業職能培訓外，更重要的是設置備災儲糧點，做法是與最知道在地哪些人需要幫助的在地教會合作，由教會專人管理盤點掌握食物效期，若沒有災害，在食物快要過期時，就以食物銀行模式發給弱勢者，也就是「平時救貧，災時救援」的概念。

目前芥菜種會所設置的備災儲糧點，包括桃園復興區巴陵部落、新竹尖石鄉泰崗部落、苗栗泰安鄉梅園部落、南投仁愛鄉紅香部落、台東海端鄉利稻部落、台東蘭嶼鄉紅頭部落，以及高雄市桃源區拉芙蘭部落等7個。儲放白米、罐頭、即食粥、麵條、八寶粥或麥片榖粉、乾糧、礦泉水、衛生紙、女性用品、成人尿布等物資，各據點最高可供應50戶或200人3天的生活需要。

接連杜蘇芮、卡努颱風帶來致災性豪大雨，包括利稻部落、紅香部落和拉芙蘭部落相繼開倉，協助社區度過短期緊急的時刻。



吳秉翰說，災害發生時，很多人所需的民生物資是不能等的，這也是芥菜推動備災儲糧點的原因，經歷這次仁愛鄉的災情，芥菜種會研議在該鄉設置更多儲糧點，例如比紅香更深入的翠巒部落及在春陽和都達兩部落中間的平靜部落，設置可往內外其他部落供給的地點設置，明年預計持續在台灣風災較易導致道路中斷的部落再設15個據點，逐年擴增，讓台灣不再有受災孤島！

災害的風險是不可能完全避免，但是面對不可測的各類災害，若能有防災、減災、備災意識，就能減少社區及部落的傷亡和損失，而這正是因應極端氣候，不能等且必須積極推動的工作。