【美中台戰情室】台灣政策法闖關　進退維谷的拜登政府還有什麼招

美國參議院的外交委員會即將在台灣的9月15號凌晨審議「2022台灣政策法」，在委員會順利通過的機會很大，之後再擇期送全院表決。然而這個法案的通過與否已經引起英文媒體和中、台兩地的廣泛矚目。美國國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）更在一場預定於9月21號播出的完整彭博電視台專訪中明確說出他對這個法案的某些內容有疑慮，因此專訪結束後他就要到國會山莊去和議員溝通。

那麼在點出是法案中的哪部分內容讓蘇利文或是說白宮感到憂心前，有必要先說明一下法案的大致內容，這部法案可以看成是針對最新台海情勢和台美關係現狀，去大幅度補強作為美台關係法律基礎的「臺灣關係法」的一部切合時宜新法。

法案分為六大部分，第一部分是關於美國對台政策的大方向和目標；第二部分是整個法案的重頭戲，要求國防部和國務院強化對於台灣各方面的軍事支持以嚇阻解放軍的侵略；第三部分是支持台灣對抗中共的認知作戰；第四部分是關於協助台灣參與國際組織；第五部分是在經濟上如何深化台美經濟合作；最後一部分是台美雙方的教育文化交流。

在最關鍵的軍事援助部分，法案規定未來四年內要提供台灣45億美元（約1405.1億元台幣）的武器和國防支援，還要建立20億美元（約624.5億元台幣）的貸款機制幫助台灣購買更多武器，也讓台灣開始有資格獲得美國戰爭物資儲備（war reserve stockpile）的分配。另外要修改對外援助法將台灣明確定義為非北約的主要盟邦，雖然自小布希時代開始已在實質上將台灣如此定位。

但讓白宮感到不安，在一個多月前便開始遊說參議員暫緩表決，蘇利文幾天前也趕赴國會再度溝通的內容，並非是大幅強化軍事援助機制的條款。而是擔心法案中關於美台外交互動的條文，還有將台灣在法律上正式定為非北約主要盟邦會影響、損害到美國長期以來的「一個中國」政策。

此外，根據彭博新聞網8月4號的一則報導，國家安全會議的發言人華特森（Adrienne Watson）在回覆該網站的一個郵件聲明中還指出，本法案違反了憲法賦予總統定調美國關於台灣地位之官方立場的權力，還有總統決定和台灣代表進行外交溝通方式的權力。

國家安全會議所說的違反總統權力，應該是指法案第一部分中明訂給予台灣和其他外國政府同樣的實質外交待遇，並要求國務院進行將現行的台北經濟與文化代表處更名為台灣代表處的協商。還有第一部分另一條要求國務院撤銷所有禁止台灣官員展示主權象徵的官方指引，台灣的國旗自然也包括在內。這部分另有一條規定，禁止對聯邦政府官員和台方相對應官員的往來設定限制。

在表決時使出拖字訣

的確根據《金融時報》在9月13號刊出的一則最新報導中，同樣引述了三位消息人士的話，認為白宮擔心的部分是上述這些屬於象徵層面的法案內容。此外，同一則報導還引述了史丹佛大學弗里曼·史波格利國際問題研究所（Freeman Spogli Institute for International Studies）的中共軍事策略研究員梅惠琳（Oriana Sklar Mastro）的看法，她認為這部法案只會產生反效果，不但對嚇阻中共沒有什麼用，還會惹火中共。

那麼在白宮依然想修改這個法案某部分內容的情況下，這法案順利通過提供台灣更多安全保障和外交地位的前景如何？首先第一個風險在於在參議院外交委員會表決時，可能有議員提出法條內容的修正案，或是在委員會階段無修正通過送交參眾兩院全院表決時，有議員提議要把此法案併案到一個包含更廣的法案，如年度國防授權法中，那麼便拖延了法案通過的時程。

在外交委員會表決階段內容遭到修正稀釋的風險較小，因為這時候提案的議員可能會背負對中共軟弱的惡名。但到了下一階段，白宮是否因為前述的考量讓民主黨的參議院以立法技術來阻擋法案通過就不無可能，因為有前例可循。

去年年底「防止維吾爾強迫勞動法」就曾被民主黨參議員魏登（Ron Wyden）暫時擋下來過，因為當時該法案的提案人共和黨參議員魯比歐（Mark Rubio），拒絕魏登在此法案上附加一條不相關的扶養幼兒退稅條款，以換取該法案用全體議員無異議的方式快速通過，送交白宮。

氣候議題可能迫使拜登尋求中共合作

第二個風險是，到了參議院全院表決階段應該已是下一屆期中選舉後的新國會，目前不論是《經濟學人》雜誌的模擬推估或是從關鍵搖擺州的選情來看，民主黨守住只改選1/3的參議院多數的機會不小（《經濟學人》的模擬所推算出機率目前是75％），屆時白宮會有較大的運作空間讓此法案拿不到通過所需的60票，或是讓某個民主黨議員提出稀釋法案內容的修正案或合併法案的提案，以降低白宮擔心的衝擊。

第三個風險自然是中共，拜習兩人勢必會在印尼舉行的G20舉行場外高峰會，若雙方又重新走回裴洛西議長訪台前第三度拜習上所談定的，在某些全球議題上開始進行合作的方向。但中共在此法案要在國會全院表決前又進行挑起台海情勢緊張的動作，白宮是否會表面譴責，幕後懇請依然佔參議院多數的民主黨同黨議員高抬貴手先擋住這法案，以利白宮施政或是其他民主黨極為重視的美中氣候變遷議題合作，是另一個讓人擔心的點。

從更廣的層面來看，這個法案引發的爭議也充分顯示了目前美中台關係的另一個特色：拜登政府兩面不討好地想阻止任何可能和中共發生衝突的舉措，但又無法控制想加強立法防範中共的國會，結果是中共一樣對美國越來越不客氣，動輒在台海或是周邊發起各種新挑釁手段想逼美國讓步。所以拜登上任一年多來，英文甚至其他西歐大媒體探討台海爆發戰爭可能性的報導，幾乎已變成是常態性的。

說得更白話一點就是拜登政府目前的嚇阻政策效果太弱，無法服眾，大家只好去設想最壞的劇本，而屢屢強調要避免美中發生衝突的政府，卻讓國會、輿論和全球政經菁英越來越擔心台海戰爭的爆發，即使拜登政府在期中選舉因為內政議題的反攻奏效能避免大敗，其能否扭轉菁英圈對其施政能力和國安外交團隊的疑慮還是一大挑戰。