卓榮泰赴立院報告覆議案提六大理由 籲在合憲、保障人權及深化民主下追求國會改革

2024-06-19 09:27 / 作者 政治中心
行政院長卓榮泰針對國會職權修法覆議案赴立院報告。廖瑞祥攝
行政院長卓榮泰今(6/19)赴立院針對國會職權修法覆議案報告並備詢,根據書面報告內容,卓榮泰列出窒礙難行的六大項覆議理由,並強調,透過覆議的憲政程序,呼籲立委均能站在人民立場,以及向歷史負責任態度,行政兩院攜手合作,共同維護憲政體制及保障人權,並深化民主、理性和諧的溝通對話,在合乎憲政體制及憲法原則下,積極追求國會改革。

卓榮泰最後也脫稿強調,衷心期待這次的覆議案讓所有國人,對於國家的行政立法兩院互動,以及立法品質對人民權利保護,再度具有最大的信心,拜託大家,謝謝。

立法院5月28日三讀通過《立法院職權行使法》、《刑法》修正案,行政院認為窒礙難行提出覆議。立法院於19、20日舉行全院委員會審查,邀請卓榮泰報告並備詢,並於21日舉行覆議案投票。

卓榮泰提出覆議的六大項理由包括:依法行政,該法律案對政院即有窒礙難行;修法審議程序不符民主原則,具有重大瑕疵;要求總統進行國情報告常態化及備詢違憲;質詢權、調查權、聽證的行使違反權力分立原則,且侵害人民基本權利;人事同意權行使恐導致憲法、法定機關職權行使產生窒礙,且與比例原則及正當法律程序不符;妨礙立委質詢、調查及聽證的處罰規定有違法律明確性原則、正當法律程序與比例原則。

依照《立法院職權行使法》規定,立法院對於行政院移請覆議案,逾期未議決者,原決議失效。覆議時,經全體立法委員二分之一以上(57人)決議維持原案,行政院長應即接受該決議。

行政院長卓榮泰書面報告全文如下:

韓院長、江副院長、各位委員女士、先生:
今天榮泰應邀到貴院列席報告,是基於本 (113)年5月28日貴院第11屆第1會期第15 次會議決議通過修正「立法院職權行使法」部分 條文、增訂「中華民國刑法」第 5 章之 1 章名及 第 141 條之 1 條文,有違反憲法上民主原則、權 力分立原則,以及正當法律程序等而侵害人民權 利之虞。其中包括「審議程序違反民主原則;要 求總統國情報告常態化及備詢違反憲法;立法院 質詢權、調查權及聽證的行使違反權力分立原則 及侵害人民基本權利;人事同意權的行使恐導致 憲法與法定機關職權行使產生窒礙;藐視國會的 處罰違反法律明確性原則、比例原則及正當法律程序」等窒礙難行之處,經本院審慎研議結果,謹提請覆議。

依憲法增修條文第 3 條第 2 項第 2 款規定: 行政院對於立法院決議之法律案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。本次覆議案的提出,係基於維護權力分立及保障人民基本權利之考 量,爰依上開憲法增修條文規定呈奉總統核可, 於本年 6 月 11 日移請貴院覆議,在此,謹請各 位委員諒解並惠予支持。

榮泰謹就修正「立法院職權行使法」部分條 文、「中華民國刑法」增訂第 5 章之 1 章名及第 141 條之 1 條文,提出覆議的相關內容及理由, 說明如下:

一、 本院依法行政;法律案違反憲法,對於本院而言,即有窒礙難行之處

立法院職權行使法及刑法修正條文將 行政院及所屬機關之人員及人民作為主要 規範對象,並課予許多協力義務及裁罰,不 能說本次修法跟本院沒有關係。
本院基於法治國原則要求,依法行政; 所謂「法」,包括憲法在內。法律案違反憲法,並不限於條文內容的違憲;條文制定或修正的程序如具嚴重瑕疵,也有違憲的可能。故法律案之立法程序或條文內容,如違反憲法,對本院而言,即屬窒礙難行。 至於本次立法院職權行使法及刑法之 修正,究竟具有哪些立法程序及條文內容的 違憲瑕疵問題,榮泰依序以下列第二點至第六點說明:

二、 貴院就上開兩案之審議程序不符民主原則,具有明顯重大瑕疵

民主議事程序除依多數決議決外,亦應 尊重及保護少數,始符合憲法第 1 條民主國 原則中的少數保護原則。

貴院於委員會、黨團協商及院會審議時,未經過實質審議及討論,並且限制持反對意見的委員充分發表、辯護其意見及對多數意見提出批評的機會,已悖離「民主議事程序應尊重及保護少數」原則,而有「未議而決」的程序嚴重瑕疵,違反憲法第 63 條「議決」法律案的規定。故上開兩案修正條文之全部,難認已具備「法律」的基本成立要件,本院基於憲政機關須「依法行政」的立場,執行上即有窒礙。

三、 總統進行國情報告相關規定違反憲法

依憲法增修條文第 4 條第 3 項規定,立 法院於每年集會時,得聽取總統國情報告, 並無課予總統定期為國情報告之義務。立法 院職權行使法修正條文第 15 條之 1 及第 15 條之 2 第 1 項規定總統「定期」或「不定 期」赴貴院進行國情報告,將妨礙總統日常 政務的行使。另外,總統國情報告的時程及 內容,也可能與本院的施政報告重疊,除引 發權限爭議外,亦會造成政務執行的窒礙。

立法院職權行使法修正條文第 15 條之4 第 2 項及第 3 項規定貴院委員的口頭提問,總統應依序即時回答,書面問題總統應於 7 日內以書面回覆,性質上均屬「質詢」總統的規定。惟總統為國家元首,對外代表中華民國,對內統率全國陸海空軍,並有任免官員、授與榮典與赦免等重要職權,以及享有國家機密、刑事豁免等特權,與一般行 政首長的地位並不相同,不應將民意機關對 一般行政首長的質詢權套用在總統身上。

總統由全國人民直選產生,與貴院委員 各自具有民意基礎及民主正當性;總統定期 接受民意檢視,直接對人民負責,並不對貴 院負責。依憲法規定,是由總統任命的行政 院院長及行政院團隊,依憲法規定的方式對 貴院負責。上述修正條文的規定,勢將造成 總統國情報告及行政院院長施政報告後,均 由貴院委員質詢的重疊與衝突現象,已紊亂 憲法所定行政權之分工,以及行政權對立法 權負責之權力分立與制衡設計。

另總統直選前,總統是由國民大會間接選舉產生,依照國民大會相關規定,國民大會代表在總統進行國情報告時,並不得發問或中斷;在今日總統由人民直選產生,並且不對貴院負責的現行憲法制度下,貴院自無對總統發問或中斷發言之理。況 89 年修憲後,國民大會聽取總統國情報告的職權移由貴院行使;貴院既承繼國民大會的職權,當無承繼的職權超過原職權之理。

四、 質詢權、調查權、聽證之行使既違反權力分立原則,且侵害人民基本權利

立法院職權行使法修正條文第 45 條第 1 項及第 2 項、第 47 條第 1 項及第 2 項、 第 59 條之 3 第 1 項均規定貴院行使調查 權、調閱權及舉行聽證會時,得要求政府機 關、部隊提供文件資料、出席提供證言、表 達意見及接受詢問;然貴院調查的範圍已擴 張至「對相關議案或與立法委員職權相關之 事項」,與司法院釋字第 585 號及第 729 號 解釋所示「須與行使憲法所賦予之職權有重 大關聯」、「須基於目的與範圍均屬明確之 特定議案,並與其行使憲法上職權有重大關 聯,且非屬法律所禁止者為限」並不相符。 如貴院啟動調查的目的是為清查政府弊案, 依憲法規定,則屬於監察院或司法機關的職 權範圍。

依司法院釋字第 325 號及第 585 號解 釋,向有關機關「調閱文件原本」或要求與 調查事項相關之人民或政府人員「陳述證言 或表示意見」,均須經貴院「院會」決議始 得為之;立法院職權行使法修正條文第 45 條第 1 項、第 2 項及第 47 條第 1 項、第 2 項有關由「委員會」決議所設「調查專案小 組」行使調查權的組織及程序,與上開司法 院解釋未符。

立法院職權行使法修正條文第 25 條第2 項、第 50 條之 1 第 5 項所定拒絕答復、拒絕證言或拒絕提供文件資料事由、第 59條之 5 第 1 項所定拒絕證言或表達意見事由,並未包括國家機關獨立行使職權受憲法之保障者、行政首長之行政特權及檢察機關 之偵查卷證等,另第 47 條第 1 項亦未明定拒絕調查事由,均與司法院釋字第 325 號、第 585 號及第 729 號解釋意旨不符,而違反權力分立原則。

此外,第 25 條第 2 項及第50 條之 1 第 5 項又將該等拒絕事由的認定, 全權交由主席判斷,將造成被質詢人及受調 查者陷於應會議主席要求回答而違反保密 義務,以及未依會議主席要求回答而被移送 彈劾、懲戒或裁處行政罰的義務衝突。

立法院職權行使法修正條文第 45 條第 1 項及第 2 項、第 47 條第 1 項及第 2 項、 第 59 條之 3 第 1 項均規定貴院得要求法 人、團體或社會上有關係人員提供文件資 料、出席提供證言、表達意見及接受詢問; 但是貴院究係行使何種憲法職權,必須強制 人民配合,並不明確。而且不區分調查事由 及目的,一律課予人民強制接受調查的義 務,難謂已屬最小的侵害手段,又因為調查 目的等相關規定的不明確,更難以衡量貴院 所採強制調查人民的手段,與貴院所欲達成 目的之公共利益是否相當。此外,修正條文未就作為調查對象之 「法人、團體或社會上有關係人員」的要件

及範圍予以限縮,將造成一般人民隨時可能 被貴院要求提供資料、出席作證或表達意 見,均有恣意調查、違反比例原則的情形。

立法院職權行使法修正條文第 50 條之 1第5項、第50條之2、第59條之4均規 定拒絕證言或交付文件、協同律師到場協助 「須經主席同意」,已違反司法院釋字第 585 號解釋所示應提供被調查者正當法律程序 保障的意旨。

五、 人事同意權之行使恐導致憲法、法定機關職 權行使產生窒礙,且與比例原則及正當法律程序不符

立法院職權行使法修正條文第 29 條第3 項規定人事同意權案交付貴院全院委員會或相關委員會審查,自交付審查之日起,期間不得少於 1 個月;但是並未規定最長審查期間。審查期過長,將會影響憲法、法定機關的組成及重要職位懸缺,導致法定職權的行使產生窒礙。

另修正條文第29條之1第3項及第30 條第 3 項規定被提名人應提出結文或具結, 第 30 條之 1 第 2 項則規定其罰責。惟被提 名人既尚未通過同意及任命,並不具有公職 身分,其於書面答復或列席說明時有答復不 實或提供虛偽資料情事,貴院應不同意其任 命即可。又被提名人為政府重要職位的可能 人選,於貴院審查時被課予具結義務及裁 罰,形同將其視為一般有作證義務的證人, 顯屬地位錯置,處置失衡,不符比例原則。

貴院依憲法或法律行使人事同意權時, 被提名人並非均為熟稔法律者。故於命被提 名人提出結文或具結時,亦應充分告知其權 利義務及違反的法律效果,並得協同律師或 相關專業人員協助;但上開條文均無相關規 範,實不符合正當法律程序。

六、 妨礙立法委員行使質詢權、調查權及舉行聽證會時之處罰規定,有違法律明確性原則、正當法律程序及比例原則

立法院職權行使法修正條文第 25 條第 1 項所定「質詢之答復不得超過質詢範圍之 外」、「反質詢」與第 2 項所定「隱匿資訊」、 「其他藐視國會之行為」,以及刑法第 141 條之 1 所定「就其所知之重要關係事項」、 「為虛偽陳述」的定義並不明確,不具可預見性,且實務上質詢事項廣泛,答詢內容可 能為法令解釋、政策說明、輿論回應等,不 一而足,未必皆與事實釐清或證明有關,更 常充滿主觀認知、期待、訴求等涉及價值判 斷之言詞,且質詢內容亦可能屬正在進行中 的事件,或基於錯誤資訊而來者;此種情形, 如何認定政府人員的答詢屬「反質詢」、「隱 匿資訊」或「虛偽陳述」,而應課予處罰,除 有違法律明確性外,執行上恐怕會爭議不斷。

國會質詢制度是責任政治的具體表現, 與國會調查權制度不同。政府人員答詢內容不當,應依其身分,分別負行政責任或政治責任,始符合目前民主國家之政治與法律制 度。修正條文逕予處罰相繩,有欠公平合理。

立法院職權行使法修正條文第 50 條之 2、第 59 條之 4 規定接受調查詢問之人員, 須「經主席同意」與「於必要時」始得協同 律師或相關專業人員到場協助,削弱被調查 人透過專業協助辨識其是否得予拒絕之能 力;況擔任會議主席之立法委員為求調查目 的之達成,能否衡平考量貴院職權之行使與 個人權益之保護,亦有疑慮。另立法院職權 行使法修正條文第 25 條第 5 項、第 59 條之 5第6項及刑法第141條之1未規定具結程 序即課予罰鍰或刑事處罰,均不能保障公務 員確實明瞭相應法律責任,有違正當法律程 序。

依司法院釋字第 585 號解釋,貴院行使 調查權所附屬之強制權力,應以科處罰鍰為限。立法院職權行使法修正條文第 25 條第 9 項、第 59 條之 5 第 5 項、刑法第 141 條 之 1 對政府人員受質詢及出席聽證會為證 言時為虛偽陳述,除予行政罰外,復課以刑 事處罰,已逾越上開解釋意旨所揭示的合理 手段。

最後,在各種藐視國會行為的處罰構成 要件不明確,受規範者不具處罰可預見性, 且正當法律程序均有欠缺之情況下,可想見 未來相關處罰規定於執行上均有窒礙;即使 定有司法救濟途徑,審判機關也難合理判 斷,只是讓政治紛擾延伸至司法機關而已。

以上所舉違反憲法原理以致於窒礙難行之 處,均為最嚴重及外界最為詬病者,實際上相關 法條修正的整體設計失衡失當,難與權力分立原 則契合。本院經審慎評估結果,認為貴院所通過 之修法,違反民主原則、權力分立、法律明確性、 比例原則及正當法律程序等,確有窒礙難行之 處,影響人民權利義務及機關權限行使甚鉅,因 此依據憲法賦予本院職權,就該二法律案修正條 文之全部移請貴院覆議。

榮泰衷心盼望,透過法律案覆議的憲政程 序,各位委員先進均能站在人民的立場,以及向 歷史負責的態度,貴我兩院攜手合作,共同維護 憲政體制及保障人權,並以深化民主、理性和諧 的溝通對話,在合乎憲政體制及憲法原則下,積 極追求國會改革的願景。

以上報告,懇請大力支持,榮泰衷心期待此 次覆議案審查圓滿順利。最後敬祝各位委員健康 愉快。謝謝!
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