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台灣NCC、美國FCC大有不同:為何美行政單位「沒有審核媒體內容權力」值得參考?

  • 更新2021/03/03 18:33
  • 發布2021/03/03 16:17
  • 作者/ 外國倫

日前台灣的中天新聞台從電視頻道上關門大吉,因為 NCC 拒絕給予中天換照,中天多次違規被罰款,執照到期時,NCC 考量他們之前的不當紀錄,就拒絕更新執照。因此「關中天」和「保障言論自由」這兩個論點得到廣泛討論,NCC 是否擁有合理權力也引起熱烈探討。

事實上,台灣的國家通訊傳播委員會 (NCC) 創設係仿效自美國聯邦通信委員會(FCC),但兩者在權限上有一個很重要的不同。

先解釋為什麼一個國家會需要有 NCC  或是美國的 FCC 這樣的部門, 因為可以使用的頻道有限,為了避免這些電台使用的頻道互相干擾,也避免一個公司霸佔許多頻道,為了技術方面的管理,所以必須有 NCC 這樣的部門,審核媒體並且發行執照,所以我們在看電視的時候,就可以看到新聞台都集中在某些頻道,兒童台都集中在某些頻道,這就是技術管理的結果。

圖片
NCC logo、FCC logo(圖片來源/NCC 官網、FCC推特 )

除了管理媒體的執照,台灣的 NCC 也會審核新聞節目的內容,然後根據新聞報導比例失衡,或是不實報導而懲罰媒體。

舉例來說,中天新聞曾經報導「200萬噸文旦倒在水庫裡」,被以違反衛星廣播電視法第27條為由,遭NCC罰新台幣100萬元罰鍰;「三市長合體,天空出現『鳳凰展翅』雲朵」被認定違反公序良俗與事實查證,挨罰40萬元;「抹黑外交官」一事未查證,NCC罰60萬元。從NCC對媒體開罰,一直到不允許中天換照的理由,可見台灣的 NCC 是一個會審核媒體內容的行政機關。

那麼美國的 FCC 呢?美國的 FCC 管理媒體的執照,管理頻道的使用權限,如果媒體播放的內容和申請的類別不符合,那麼 FCC 就可以撤銷違規媒體的執照,然而美國的 FCC 的權限並不包括審核內容,言論自由的限制並非 FCC 的職權,任何言論自由相關的爭議是屬於憲法的層次,都必須經過法院解決。

美國憲法保護美國的言論自由,政府用任何形式審查出版刊物屬於違憲行為,憲法不允許任何政府部門有審核任何媒體內容的權力,FCC 的官網上有清楚的聲明:「FCC和言論自由 - 《第一修正案》以及《通訊法》第326條禁止委員會審查廣播內容,並禁止委員會限制廣播中的表達自由,憲法對言論自由的保護包括可能對許多觀眾或聽眾不利的節目,因此,FCC無權阻止任何特定觀點的廣播,在這方面,委員會認為〝允許自由表達意見符合公共利益〞。」(ref 1)

美國的 FCC 不像台灣的 NCC 會審核內容,FCC 也不可以用自己的觀點對媒體的觀點開罰,那麼在對抗共產主義的宣傳,假新聞的時候,美國政府是如何處理這些問題呢?  正如 FCC 的聲明,言論自由的規範是屬於憲法的層次,這是司法的範圍,並非一個行政機關可以干涉的,也就是說,如果一個媒體有不當言論,就必須走司法的程序,任何人都可以提出告訴,然後由法院的法官判決。

台灣的 NCC架構和法規讓媒體的言論自由的管理屬於行政管理的範圍,儘管 NCC 號稱是在行政院下的獨立機構,然而行政機構的人事很容易受到行政院的直接影響,也就是說 NCC 是有可能成為執政黨控制媒體言論的工具,相較之下,美國的言論自由屬於司法的裁定和保障,而且憲法不能輕易的改變,所以無論誰執政都會是一樣的標準,執政黨無法輕易的干涉言論自由。

舉例來說,在美國 FCC 沒有權利對任何媒體的內容開罰,如果 FCC 拒絕一個媒體換執照,那麼媒體可以提出訴訟,法院可能會有以下的判決:
「你們號稱是一個新聞媒體,卻播放成人電影,內容與申請的執照不符,FCC 可以拒絕更新你們的新聞台執照,你們應該去申請成人電台執照,FCC 勝訴。」

「你們號稱是一個新聞媒體,內容卻嚴重偏頗,明顯的支持某一個政黨的候選人,可是 FCC 無權審核新聞內容,在憲法的言論自由保障下,FCC 不可以因為新聞內容違反公序良俗就拒絕更新執照, FCC 敗訴。」

而現行的 NCC 機制破壞了三權分立的原則,NCC 架構讓行政機關管控言論可能會成為將來執政黨壓迫言論的工具,我認為,美國的「行政單位沒有審核媒體內容的權力」,這樣的概念是值得參考的。
 

Ref 1:
根據《第一修正案》和《通信法》第326條的規定,FCC 不可以用自己的判斷代替持照媒體的判斷,也不可以就電台的水準,格式,語法或節目質量向電台提供建議。除了在選舉中為政治候選人提供的廣告以及在兒童節目製作過程中播出的廣告的限制之外,持照媒體還對廣告具有廣泛的自由裁量權。

The FCC and Freedom of Speech.  The First Amendment, as well as Section 326 of the Communications Act, prohibits the Commission from censoring broadcast material and from interfering with freedom of expression in broadcasting. The Constitution’s protection of free speech includes programming that may be objectionable to many viewers or listeners. Therefore, the FCC cannot prevent the broadcast of any particular point of view. In this regard, the Commission has observed that “the public interest is best served by permitting free expression of views.” However, the right to broadcast material is not absolute. There are some restrictions on the material that a licensee can broadcast. These restrictions are discussed below.


In light of the First Amendment and Section 326 of the Communications Act, we do not substitute our judgment for that of the licensee, nor do we advise stations on artistic standards, format, grammar, or the quality of their programming. Licensees also have broad discretion regarding commercials, with the exception of those for political candidates during an election, and the limitations on advertisements aired during children’s programming.

The Commission recognizes that, under our Constitution, people must be free to say things that the majority may abhor, not only what most people may find tolerable or congenial. However, if you are offended by a station’s programming, we urge you to make your concerns known in writing to the station licensee.

https://www.fcc.gov/media/radio/public-and-broadcasting

(本文為合作專欄,個人觀點不代表本站立場) 

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