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TaiwanWarmPower觀點|台灣在蓋亞那設立辦公室事件分析​

一般來說,大部分的人都認為美中兩國之間跟台灣有關的衝突,應該會發生在台海或南海,但是沒有人想到相撞的點居然是在南美洲的蓋亞那。​

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蓋亞那外交部表示,將撤回台灣在蓋亞那設立辦公室的協議,並繼續遵守「一個中國」政策。(圖片來源/TaiwanWarmPower臉書)

蓋亞那辦公室1/15開始營運、直到2/4才對外公開

台灣外交部跟蓋亞那外交部在今年1月11日簽訂了設處協定,將在蓋亞那設立台灣辦公室(Taiwan Office),辦公室從1月15日開始營運,一直等到2月4日(台灣時間)才對外公開。​

台灣外交部公開之後,美國駐蓋亞那大使館、美國在臺協會還有美國國務院西半球事務代理助理國務卿也幾乎是同一時間發文讚許,這在外交上的意涵是不言而喻,台灣設立辦公室這件事情,是台美蓋三方的都曾討論過的。​

從1月11日到2月4日之間,中國應該非常努力要扭轉這個局面,但一開始的結果應該是令北京失望的,因此中國駐蓋亞那大使崔健春才會在1月底的時候一一向蓋亞那政要辭行,甚至在與蓋亞那總統會面時強調「一個中國原則」,作為一種立場的宣示。​

但是蓋亞那外交部在台美雙方公布不久後,突然宣布因為溝通不順(miscommunication),決定廢止與台灣簽訂的設處協議。​

美國布局蓋亞那,並且協助台灣設立辦公室這件事,從一些相關的國際重要訊息還有研究報告來看,其實是有一段時間的經營。​

1、蓋亞那的選舉危機​

蓋亞那總統Mohamed Irfaan Ali 在2020年8月上台前,該國經歷了一場政治危機。自2018年12月,對前任總統的不信任案之後,該國歷經了政治動盪;2020年3月蓋國舉行大選,美國派出非政府人員協助監票,選舉也並非順利,最初的投票結果顯示前總統David Granger獲勝,但遭到反對黨和國際觀察員指控選舉舞弊。​

蓋亞那身為加勒比海共同體(CARICOM)的成員之一,加共體居間讓David Granger及反對黨達成重新計票的協議,並且派出了一個三人小組來審查以及製作了選舉觀察報告,最後結果翻盤,加共體的下的加勒比法院(CCJ)也對此表示支持。​

David Granger一開始不願承認,美國及加共體也一直給予壓力,直到最後一刻才承認選舉結果,Mohamed Irfaan Ali 也順利宣誓就職。憲政穩定也讓許多在蓋亞那有利益的國際投資人鬆了一口氣,因為蓋亞那擁有豐富的石油蘊藏量。​

2、美國想要鞏固在加勒比海地區的實力​

2020年9月,當時的美國國務卿Pompeo到蓋亞那及蘇利南訪問,這是美國第一次有國務卿造訪蓋國。而Pompeo的訊息也很明顯:「選擇美國,小心中國」。Pompeo在蘇利南的一場記者會上表示:​

「我們已經看到中國共產黨在一些國家進行投資,這一切在前期看起來都很棒,最終政治成本會變得更加清楚後都會在變得沉重。」

Pompeo在蓋亞那也對該國政府傳遞的類似的訊息,因為蓋亞那在2018年(上一個總統David Granger時期),跟中國簽署了一帶一路合作文件。​

在Pompeo訪問時,9月17日和蓋亞那簽署了《美蓋加強能源和基礎設施財經和建設的合作框架協議》,尋求加強能源和其他基礎設施融資方面的合作,以及兩國之間的市場建設。​

此外,美國提名的Mauricio Claver-Carone 在9月12日於美洲開發銀行(Inter-American Development Bank, IDB)總裁選舉中獲勝,成為這個區域主要金融機構61年歷史中,首度出現美國籍的領導人。

Mauricio的人事案當初受到很多國家反對,而值得注意的是蓋亞那是提名國之一,Mauricio事後有特別感謝蓋亞那的支持;IDB掌握了重大財源,這個人事布局也被認為是美國想要強化地區領導力的象徵。​

3、台灣的角色​

Pompeo訪問蓋亞那的日子,正巧也是美國國務院次國務卿柯拉克率團訪台的時候,中國在9月18日不斷調派戰機越過台海中線,還在台海附近展開實戰化演練。當時《法新社》報導Pompeo狠批中國的舉動是對台灣的「軍事恫嚇」,他當時「我們派代表團去台灣參加(前總統李登輝的)追思禮拜,中國顯然是透過軍事恫嚇來回應。我就不多說什麼了。」​

台灣是在什麼時候參與了美國的布局不得而知,但台灣在加勒比海地區有不少穩定邦交國,的確擁有一定實力,加上經濟實力足夠,只要美國願意協助,跟其他國家交往也一定能夠產生互惠的效果。​

另外,美國一定想要盡可能地排除中國在蓋亞那的勢力,或許美國想到了,依據中國外交的慣性,只要台灣出現的地方,中國就會撤出,因此決定協助台灣在蓋亞那設立辦公室。​

會有這樣的推論,是我們從一些過去的跡象來推論。或許很多人已經忘記,但是台美兩國在2020年9月17日(美東時間)的時候完成簽署《臺美基礎建設融資及市場建立合作架構》,目標在促成臺美共同參與投資美洲及東南亞地區基礎建設計畫,深化臺美實質合作關係。當初很多人不知道簽屬這個合作架構的意義是什麼,現在回頭看來「美洲」兩個字特別明顯。​

而9月17日,也正好是美國跟蓋亞那簽屬《美蓋加強能源和基礎設施財經和建設的合作框架協議》的同一天。​

台美蓋三方應該是決定在基礎建設上有一些合作計畫,美國已經分別和蓋亞那以及台灣談妥並且簽定協議,進行到此,美國跟台灣已經各進展了一大步,而最後一個步驟就是台灣跟蓋亞那之間要有實質的合作關係,設立一間辦公室就有實際的意義,在中國的邦交國中設立一間台灣的辦公室,這必然是一件外交大事。​

我們推測三邊的原始規畫應該是這樣,這個計畫也執行到了最後一個步驟。​

4、變數​

首先出現的變數,是美國總統大選。​

大選結果出來之後,美國動盪了很長一段時間,外交政策能不能延續一直都是包含台灣在內的國家關心的重點。​在Pompeo離任之前,有一系列的友台措施,而台灣與蓋亞那兩國外交部的設處協議,簽署也是在1月11日,是美國國務院解除對台自我設限規範的兩天之後。​

在拜登政府上台之後,這個台美蓋三方的計畫,最後應該受到新的美國國務卿Blinken的接受,可以繼續進行,台灣也在2月4日的時候宣布,美國同一時間也讚許。​

第二個變數則是蓋方的缺席。​

跟當初在索馬利蘭建立台灣辦事處不同的是,蓋亞那方面並沒有一起宣布。蓋亞那外交部長Hugh Todd在昨天受到路透社訪問時表示,台灣辦公室屬於商務性質,而蓋亞那沒有要與台灣建立邦交或是要承認台灣。

中國外交部昨日的反應異常平淡,不若平常的暴跳如雷,也很反常,或許也是在做最後的努力。而蓋亞那政府最終宣布終止與台灣的設處協議,讓中國在這場外交戰爭中暫時穩住腳步。​

5、未來可能的發展​

美國在蓋亞那的布局,從區域的角度來看,其實很大一部分是基於美國跟委內瑞拉的關係而來。美委兩國水火不容,而委內瑞拉跟相鄰的蓋亞那也有衝突,例如委內瑞拉主張擁有蓋亞那一半的領土(目前已經在國際法庭爭訟),委內瑞拉軍艦侵犯了蓋亞那水域,騷擾在海上油田工作的石油船等等,都會需要美國的協助。美國決定從蓋亞那選舉危機之後協助蓋國是很正確的外交決定,可以增加區域內盟友,以及穩定美國在區域內的利益。​

從美中全球競逐的角度來看,蓋亞那在出產石油之後,未來勢必成為區域內重要國家,及早將蓋亞那內的中國勢力減少,對於美國尤其重要,更不用說這是在Pompeo時期內的計畫,更有這樣的戰略意涵,也顯出台灣的價值。台灣與美國間的關係從單純的雙邊提升到「全球合作夥伴」之後,可以跟美國合作,在印太區域以外有更多角色,在這次蓋亞那的設處規畫中,我們應該要瞭解這一層意涵。​

蓋亞那最後決定終止設處協議的結果,顯示中國在區域內還有一定的影響力,可以阻礙美國長久以來的計畫,而且這還是美國事先沒有預料到的。對美國國務院而言,中國在昨天那段時間中究竟透過那些國際組織、哪些國家、哪些政要來去影響蓋亞那政府做出決定,會是檢討的重點。​

而美國對於這個事件的後續態度與做法,也會影響到其他國家對於美國實力的評估,以及拜登政府對於中國的態度與做法。​

結論​:蓋亞那事件對台灣外交是前進三步後退一步

台灣在蓋亞那設處這個事件,我們覺得對台灣的外交而言是前進三步後退一步。​

退一步的部分當然是才對外公布已經設立辦公室沒多久,蓋亞那就因為中國壓力而決定終止設處協議。​

不過進兩步的部分則更為重要,第一是台灣與蓋亞那政府已經有接觸,即便暫時沒有辦法成立辦公室,但台灣從1月15日就已經派員進駐,目前只是將合作事項轉到檯面下。​

第二是台灣跟美國的關係穩固橫跨川普及拜登時期,對於上一任政府的計畫,這一任政府願意繼續執行,顯示台美關係在外交上有更多的合作空間與想像。​

外交關係不是黑與白、全有或全無甚至是0跟100的極端,不是說有邦交就是100,沒邦交就是0分,用這種角度來理解外交會看不到事情的全貌。​

台灣跟很多國家間的關係是介於0跟100之間的,就蓋亞那而言,過去台蓋兩國的關係應該幾乎等於0,毫無交集。經過這次事件,雖然暫時沒有完成設處,但由於雙方外交部已經有接觸,關係已經比起過去好很多。​

無論如何,過去那段時間的布局、簽署協議、設立辦公室等等,這都需要許多在外交人員在前線默默耕耘。​

對於台灣踏出這一步,其實顯示出了與過去不同的戰略思維以及外交模式,除了不走上爭取建交的老路而更加靈活以外,也穩固了我們跟盟友之間的關係。​

雖然現在這個時點會覺得有些可惜,但的確是場漂亮的外交戰役。​

感謝所有為此付出的人。

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